II SAB/Wa 78/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi J.P. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostepnienie informacji publicznej oddala skargę J. P. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...] (dalej: Organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek został złożony przez osobę, która podpisała się pod nim jako "[...]" (dalej: Wnioskodawca), i wysłany za pośrednictwem poczty elektronicznej z adresu "[...]" ("[...]"). W skardze Skarżąca wniosła o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku oraz o stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, dodając, że skargę wniosła osoba, która nie była pierwotnym Wnioskodawcą, co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie jej legitymacji skargowej. Sąd zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do dokonania w określonym terminie czynności (pkt 1) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przepisach p.p.s.a. nie wyjaśniono, jak należy rozumieć pojęcie bezczynności. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go podjęciem w terminie stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 109). Na gruncie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) podmiot obowiązany do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, jeżeli: nie udostępnia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że jej nie posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), o odrębnym trybie dostępu do niej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub o tym, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w podmiotowych i przedmiotowych ramach norm wynikających z u.d.i.p. Poza tym sąd musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie i terminie oraz czy, jeśli udzielono żądanej informacji, została ona udzielona w pełni (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPP nr 6/2012, s. 75 i n. oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12). Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniana według powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie ulega wątpliwości ani Sądu, ani Stron, że Organ jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak również że wnioskowana informacja jako dotycząca spraw publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) posiada przymiot publicznej. Kluczową i wymagającą wyjaśnienia kwestię stanowi natomiast pytanie, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skutecznie wniesiony, a w konsekwencji - czy w ogóle zainicjował przed Organem postępowanie w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p nie wprowadzono obostrzeń formalnych wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie musi on zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom, nie stanowi bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Do minimalnych wymogów wniosku o udostępnienie informacji publicznej zalicza się jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania, w celu wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Judykatura akcentuje nadto, że argumentem przemawiającym za dopuszczalnością anonimowej formy wniosku jest wynikający z przepisów u.d.i.p. brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że, żądając dostępu do informacji publicznej, nie ma obowiązku wykazywania się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. dalej: NSA, z 1 czerwca 2022 r., sygn. akt 5102/21, oraz z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z 18 grudnia 2024 r. (sygn. akt III OSK 1602/24), nietrafne jest jednakże stanowisko, że w istocie każdy niepodpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony drogą e-mail identyfikuje w sposób bezpośredni jego autora, gdyż identyfikatorem jest właśnie adres e-mail, z którego nadano wniosek. Nie można bowiem uznać, że adres e-mail, który w żaden sposób nie identyfikuje bądź nie odzwierciedla imienia i nazwiska osoby fizycznej (odpowiednio nazwy w przypadku osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych) - autora wniosku, zawsze zawiera cechy w pełni identyfikujące dany podmiot (autora wniosku dostępowego), gdyż w takiej sytuacji swoistym identyfikatorem jest właśnie ten adres. W postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej adresat wniosku dostępowego nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, lecz powinien rozpoznać wniosek, co oczywiste, w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma nastąpić szybko i w sposób odformalizowany, dlatego też z założenia czynności podjęte w takim postępowaniu winny być ukierunkowane na udzielenie odpowiedzi na żądanie zawarte we wniosku dostępowym. Celem postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jak najszybsze udzielenie takiej informacji. Niezależnie od powyższych zapatrywań podkreślenia jednakże wymaga, że podmioty występujące z żądaniem udostępnienia informacji publicznej muszą zostać określone we wniosku w sposób, który jego adresatowi pozwalałby stwierdzić, że są podmiotami, którym takie prawo przysługuje. Oznacza to tym samym, że wniosek musi spełniać minimalne wymagania formalne, tzn. zawierać wskazanie przez wnioskodawcę danych pozwalających na jego identyfikację, jak imię i nazwisko (nazwę w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych) oraz adres, także elektroniczny, na który należy udzielić odpowiedzi (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2698/21). W sytuacji zatem, w której we wniosku dostępowym nie określono danego podmiotu z imienia i nazwiska (albo w przypadku osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych - z nazwy), adresat wniosku dostępowego winien mieć możliwość przeprowadzenia sui generis postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia danych identyfikujących wnioskodawcę. Z uwagi na konstrukcję adresu e-mail, która nie pozwala na jakąkolwiek identyfikację nadawcy będącego osobą fizyczną, adresat wniosku ma obowiązek ustalić, od kogo wniosek pochodzi. To na wnioskodawcy ciąży bowiem obowiązek wskazania danych, które pozwolą na jego prawidłową identyfikację. W obecnych czasach adresat wniosku dostępowego musi mieć możliwość ustalenia, czy wniosek nie został wysłany z adresu mailowego stworzonego "sztucznie" przez program komputerowy. Udostępnienie informacji publicznej zwrotnie na adres e-mail, z którego przesłano wniosek, nie determinuje stanu pewności, że informacja ta trafiła do podmiotu, który w świetle obowiązujących przepisów jest uprawniony do realizacji podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej. Standardy związane z procedurą dostępu do informacji publicznej muszą bowiem gwarantować adresatowi wniosku dostępowego pewność, że informacja jest udostępniania wyłącznie temu podmiotowi, który o nią wnioskował. Z kolei okoliczność, że u.d.i.p. wprowadza opisane powyżej, daleko idące odformalizowanie i ułatwienia co do sposobu i formy ubiegania się o informację publiczną, nie oznacza, że wypaczeniu mogą podlegać podstawowe zasady obrotu prawnego dotyczące m.in. zidentyfikowania podmiotu uprawnionego, czyli osoby wykonującej prawo do informacji publicznej. Użyte w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. określenie "każdy" nie jest równoważne znaczeniowo terminowi "anonim" bądź określeniu "anonimowy" i brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do ich utożsamiania. W ocenie Sądu zaprezentowane wyżej stanowisko należy odnosić również do sytuacji, w których wniosek złożono pod pseudonimem, bowiem zarówno niepodanie przez wnioskodawcę jakiegokolwiek identyfikatora (np. imienia i nazwiska), jak również podanie danych nieodpowiadających prawdziwym odnosi ten sam skutek - uniemożliwia ustalenie rzeczywistej tożsamości wnioskodawcy. Jak wynika z akt sprawy, Wnioskodawca wysyłał pisma do Organu (w tym wniosek o udostępnienie informacji) za pośrednictwem poczty elektronicznej z adresu "[...]" ("[...]"), opatrzone podpisem "[...]". Dane Wnioskodawcy nie są zatem tożsame z danymi Skarżącej, która dopiero w skardze "przyznała się" do bycia Wnioskodawcą, a w konsekwencji zarówno Organ, jak i Sąd nie są w stanie jednoznacznie ustalić, czy Wnioskodawca i Skarżąca to ta sama osoba. Z uwagi na nieskuteczność złożenia wniosku Organ nie mógł pozostawać w bezczynności, toteż Sąd uznał za niecelowe wypowiadanie się co do zarzutów skargi, w szczególności dotyczących prawnego charakteru żądanej informacji publicznej oraz kwestii, czy Organ wyczerpująco odpowiedział na wniosek. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.