II SAB/Wa 781/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W piśmie z dnia 18 października 2023 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o.o. w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. (błędnie określonego jako wniosek z dnia [...] czerwca 2023 r.) o udostępnienie informacji publicznej. Skarżące stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji o składzie osobowym wykonawcy, który opracował inwentaryzację przyrodniczą w ramach "[...]", pomimo podstaw do jej udostępnienia na zasadach wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. powoływanej dalej jako u.d.i.p.); 2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu ww. informacji, pomimo że była to informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p., 3. art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak przekonywującego wyjaśnienia przesłanek nieudostępnienia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji. W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o zobowiązanie podmiotu do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o wymierzenie Centralnemu Portowi Komunikacyjnemu Sp. z o.o. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżące stowarzyszenie podniosło, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2022 r. wystąpiło do Centralnego Portu Komunikacyjnego Sp. z o.o. o udostępnienie informacji, poprzez wskazanie składu osobowego wykonawcy/wykonawców badania roślin, zwierząt i grzybów (badania w zakresie siedlisk przyrodniczych i gatunków flory, bezkręgowców, ryb, płazów, gadów, ptaków i ssaków w tym nietoperzy), którzy opracowali inwentaryzację przyrodniczą dla przebiegu wariantów W41, W42, W43 i W44 na terenie województwa [...] w ramach "Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowe dla budowy linii kolejowej nr 85 na [...]". Pismem z dnia 8 lipca 2022 r. spółka poinformowała stowarzyszenie, że zatrudnione osoby nie są funkcjonariuszami publicznymi, a zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie "Listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne nie są informacją publiczną". Strona skarżąca zakwestionowała to stanowisko, podnosząc, że mając na względzie lakoniczną treść odpowiedzi spółki, nie można z całą pewnością stwierdzić, jaka była rzeczywista przyczyna nieudostępnienia informacji. Z jednej bowiem strony Centralny Port Komunikacyjny posługuje się terminem "funkcjonariusza publicznego", a więc być może odwołuje się do prywatności, która uprawnia w pewnych sytuacjach do ograniczenia prawa do informacji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), ale z drugiej wskazuje, że listy pracowników zatrudnionych na umowę o pracę i umowy cywilnoprawne nie są w ogóle informacją publiczną. Zdaniem skarżącej, spółka powołała dwie wykluczające się podstawy do odmowy udostępnienia informacji, ponieważ albo coś jest informacją, ale nie podlega udostępnieniu z uwagi na prywatność, za wyjątkiem informacji dotyczącej funkcjonariuszy publicznych, albo taką informacją w ogóle nie jest. Niezależnie od powyższego stowarzyszenie podkreśliła, że nie sposób zgodzić się, aby w niniejszej sprawie zaszła jakakolwiek z ww. dwóch podstaw do odmowy udostępnienia informacji, na które powołuje się spółka. W odpowiedzi na skargę skarżony podmiot wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczas wyrażane stanowisko, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem, w ocenie Sądu, spółka Centralny Port Komunikacyjny nie pozostawała w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Centralny Port Komunikacyjny Sp. z o.o. w świetle art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. jako Spółka Skarbu Państwa powołana na mocy art. 11 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1089) do przygotowania i realizacji Programu wieloletniego Centralnego Portu Komunikacyjnego obejmującego budowę nowego lotniska centralnego dla Polski oraz koordynacji i realizacji inwestycji towarzyszących, w tym nowej sieci linii kolejowych, dróg ekspresowych, autostrad i pozostałej infrastruktury przesyłowej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przechodząc następnie do oceny, czy żądana we wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. informacja stanowi informację publiczną, należy zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. sprecyzowano, jakiego rodzaju informacje stanowią w szczególności informacje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1060/05, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie wniosek skarżącego stowarzyszenia dotyczył wskazania "składu osobowego wykonawcy/wykonawców badania roślin, zwierząt i grzybów (badania w zakresie siedlisk przyrodniczych i gatunków flory, bezkręgowców, ryb, płazów, gadów, ptaków i ssaków w tym nietoperzy), którzy opracowali inwentaryzację przyrodniczą dla przebiegu wariantów W41, W42, W43 i W44 na terenie województwa [...] w ramach "[...]". Nie ulega zatem wątpliwości, że w istocie odpowiedź na tak sformułowany wniosek musiałaby stanowić podanie imion i nazwisk osób, które wykonały wskazaną we wniosku inwentaryzację przyrodniczą. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tego rodzaju informacja nie stanowi informacji publicznej. Z analizy treści zawartego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. katalogu informacji, które stanowią informację publiczną, wynika, że informacja – jak w niniejszej sprawie – w zakresie danych osobowych (tj. imienia i nazwiska) stanowi informację publiczną, wówczas gdy dotyczy osób sprawujących funkcję publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.). A contrario, dane osobowe pozostałych osób zatrudnionych w podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale niesprawujących funkcji publicznych, nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3365/15). Pozostaje zatem ustalić, czy osoby, których dotyczył wniosek z dnia [...] czerwca 2022 r., były osobami sprawującymi funkcję publiczną. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30), wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału, nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej, będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym, w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego stowarzyszenia dotyczył wykonawców konkretnej inwentaryzacji przyrodniczej, a zatem działania, które samo w sobie nie stanowiło działania o charakterze władczym, to oznacza, że osoby, których dotyczył wniosek nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że informacja, której domagała się strona skarżąca we wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. nie stanowi informacji publicznej. W konsekwencji nie ma znaczenia, czy organ powołał się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (choć z pisma organu z dnia 8 lipca 2022 r. taka konkluzja nie wynika), bowiem wyłączenie zawarte w tym przepisie może znaleźć zastosowanie jedynie, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, a taka sytuacja – jak wyjaśniono – nie zaistniała w tej sprawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). W ocenie Sądu, skoro w świetle wyżej poczynionych rozważań żądana przez stronę skarżącą informacja nie stanowiła informacji publicznej, należy uznać, że udzielona w piśmie z dnia 8 lipca 2022 r. odpowiedź organu stanowi realizację obowiązków wynikających z wyżej powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym nie można zarzucić organowi bezczynności w tej sprawie. Z tych przyczyn skarga na bezczynność organu nie mogła zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi. Tym samym zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 tej ustawy.