II SAB/Wa 788/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozparzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia 15 września 2016 r. skarżący J.G. zwrócił się Ministra Spraw Zagranicznych z wniosek przesłanym w formie elektronicznej, o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie za pośrednictwem poczty, bądź na wskazany adres elektroniczny, karty oceny oferty złożonej przez Wyższą Szkołę [...] i [...] w [...] w konkursie ogłoszonym przez Ministra Spraw Zagranicznych na prowadzenie Regionalnego Ośrodka Debaty Międzynarodowej. Rzecznik Prasowy Ministerstwa Spraw Zagranicznych pismem z dnia 15 września 2016 r. przesłanym w formie elektronicznej poinformował skarżącego, że ocena merytoryczna wniosku jest dokumentem roboczym i nie stanowi informacji publicznej. W dniu 18 września 2016 r. skarżący ponowił swój wniosek wskazując w piśmie przesłanym drogą elektroniczną, że w jego ocenie wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna określenia "dokument roboczy" i na wniosek [...] Fundacji [...] (oferenta, którego reprezentuje), organ przekazał Fundacji kartę oceny jej oferty, bez wskazania, że dokument ma charakter roboczy. W odpowiedzi Rzecznik Prasowy Ministerstwa Spraw Zagranicznych pismem z dnia 18 września 2016 r. przesłanym w formie elektronicznej podtrzymał swoją argumentację wskazując, iż dokumentem podlegającym udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej jest zatwierdzona przez Ministra decyzja komisji konkursowej przyznająca dotację. Materiały wytworzone przez komisję, w tym ocena merytoryczna oferty, nie zalicza się do dokumentacji, którą można udostępnić, albowiem jest to dokumentacja wewnętrzna i robocza. W treści tejże korespondencji wskazane także zostało, iż otrzymanie przez skarżącego oceny merytorycznej dotyczącej oferty składanej przez podmiot, który skarżący reprezentował, nie zmienia faktu, iż ocena merytoryczna oferty konkurencyjnej nie podlega udostępnieniu na warunkach określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J.G. zarzucił Ministrowi Spraw Zagranicznych bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 15 września 2016 r. i wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że Minister Spraw Zagranicznych bez wątpienia stanowi organ zobowiązany do udostępniania informacji w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei jego argumentacja jest błędna, bowiem na gruncie ustawy nie pojawia się termin dokumentu wewnętrznego, a jedynymi ograniczeniami dostępu do informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej, o czym mowa w art. art. 5 § 2, zaś domaganie się informacji przetworzonej wymaga przedstawienia szczególnie istotnego interesu publicznego, o czym stanowi art. 3 § 1 pkt 1 ustawy. Organ nie powołuje się jednak na te ograniczenia i nie sposób uznać, by karta oceny, która istnieje w dyspozycji organu, stanowiła informację przetworzoną. Sam organ nie wzywa też do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Przedmiot wniosku nie rozstrzygając jeszcze, czy stanowi dokument wewnętrzny, czy też nie, mieści się w otwartym katalogu z art. 6 § 1 pkt 1 lit. c), jako informacja dotycząca "polityki wewnętrznej i zagranicznej", a w tym "programu w zakresie realizacji zadań publicznych". Pojęcie "dokumentu wewnętrznego" można zrekonstruować na podstawie orzecznictwa i Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 114/15 charakteryzuje dokument wewnętrzny, jako "Dokumenty takie mają na celu wymianę informacji, gromadzenie niezbędnych informacji uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, dlatego nie stanowią informacji publicznej. Dokumentacja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności (...)." Podobne wnioski można wysnuć z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3337/15, a mianowicie "Należy zauważyć, że pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej(...) trafnie wskazuje się jednak w doktrynie oraz w dominującym nurcie orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu." Rekonstrukcja dominującego nurtu orzecznictwa byłaby więc następująca: "dokument wewnętrzny" to nieoficjalny, niesformalizowany efekt pracy organu, powstały podczas uzgadniania stanowisk, wymiany informacji, etc., który nie ma żadnej mocy wiążącej, nie stanowi wyrazu stanowiska organu i jego zastosowanie ma sens jedynie w odniesieniu do organu i jego wewnętrznej pracy. Innymi słowy, taki dokument nie stanowi informacji publicznej, bo nie jest nośnikiem żadnej informacji publicznej, o którą można by racjonalnie wnioskować, czyli nie można z niego dowiedzieć się nic o decyzjach i faktycznych działaniach organu. Jest więc w konieczny sposób "modalny", tj. dotyczy wyłącznie sfery możliwości, a nie decyzji i działań. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku jest karta oceny zwycięskiej oferty złożonej przez Wyższą Szkołę [...] i [...] w [...]. Karta oceny stanowi więc wprost i bezpośrednio podstawę podjętej przez Ministra Spraw Zagranicznych decyzji, jaką było rozstrzygnięcie konkursu na prowadzenie Regionalnego Ośrodka Debaty Międzynarodowej. Po pierwsze, nie można tu mówić o żadnym uzgadnianiu stanowisk czy gromadzeniu informacji, co byłoby właściwie dla wcześniejszego etapu oceny, gdy organ w sposób "przedformalny" zbierał informacje o oferentach, porównywał je i dopiero wtedy wyłaniał spośród nich zwycięzcę. Po drugie, karta oceny ma sformalizowaną, identyczną dla wszystkich użytkowników formę, zaś cechą dokumentu wewnętrznego jest jego nieokreślona, a więc niesformalizowana forma, odzwierciedlająca roboczy, niezobowiązujący charakter dokumentu. Po trzecie wreszcie, immanentną cechą dokumentu wewnętrznego jest to, że nie przesądza on o kierunku działania organu, a trudno tu o bardziej przykład jaskrawo przeciwnego stanu rzeczy, skoro ocena naniesiona na kartę oceny przesądziła o wyniku konkursu organizowanego przez MSZ, będącego częścią polityki realizowanej przez MSZ.  W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że nie można uznać, aby nie podjął on żadnej czynności. Ponadto organ nie mógł wydać decyzji administracyjnej, bowiem wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W dalszej części podtrzymał stanowisko, że wnioskowany dokument ma charakter dokumentu wewnętrznego i powołał się na stanowisko judykatury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem jest organem władzy publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ponadto ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 6 ust. 2 stanowi o dokumentach urzędowych. Jednakże poza tymi dokumentami istnieją jeszcze "dokumenty wewnętrzne", bowiem zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem judykatury, organom władzy publicznej przy podejmowaniu decyzji konieczne jest – co oczywiste – zebranie, w różnej formie, wszelkich danych czy innych informacji, dokonaniu analizy i oceny różnych wersji zmierzających do wydania rozstrzygnięcia lub też uzgodnienie stanowisk, co odnosi się również do procesu kierowania i zarządzania urzędem. Bezspornie czynności te służą organowi do realizacji zadania publicznego, lecz w żadnym wypadku nie wiążą one organu i nie przesądzają o sposobie załatwienia przezeń sprawy, a w konsekwencji nie są wyrazem stanowiska organu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Żądana przez skarżącego informacja nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera oceny oferty dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Zaakcentować w tym miejscu należy, że procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie, bowiem mogłaby zakłócić jego przebieg z uwagi na fakt, że każda ze zgłoszonych propozycji (ocen) podlegałaby społecznemu, a przede wszystkim przedwczesnemu osądowi. Tymczasem rozważania, oceny i wymiana uwag co do ewentualnych rozstrzygnięć jeszcze na etapie koncepcyjnym oraz ingerowanie w ich treść, nie przysporzyłoby żadnych korzyści w zakresie kontroli społecznej, lecz przyczyniłoby się do kierowania urzędem z poczuciem braku stabilizacji i w konsekwencji mogłoby doprowadzić do niepożądanych, z punku społecznego, zjawisk. Dodać również należy, że karta oceny oferty, która wprawdzie służy do załatwianiu spraw służbowych, jest dokumentem wewnętrznym, bowiem nie decydują o kierunkach działania organu i nie jest wyrazem jego oficjalnego stanowiska. Wobec powyższych rozważań, żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 5 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej i wobec powyższego nie została spełniona przesłanka przedmiotowa. Reasumując, ocena o sposobie załatwienia sprawy nie jest informacją publiczną, bo nie jest żadną informacją, a tylko wyborem jednego z możliwych rozwiązań, opartym o uznanie (ocenę), iż jest to rozwiązanie prawidłowe. Natomiast przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej są dane obiektywne, fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne. Tym samym również wszystkie poboczne okoliczności nierozerwalnie związane z żądaną oceną np. kto, w jakim trybie i w oparciu o jakie podstawy prawne oceny dokonał, nie mogą być udostępniane w trybie dostępu do informacji publicznej, bowiem oceny te nie posiadają samodzielnego bytu i są sporządzane wyłącznie w ramach toczącego się procesu decyzyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.