II SAB/Wa 788/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w S. w przedmiocie wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W piśmie z dnia 11 grudnia 2023 r. M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu w [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmujących swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez ich niezastosowanie wskutek podania informacji nieprawdziwych, udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Rektor Uniwersytetu w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] listopada 2023 r., zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi M. O. podała, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r. zwróciła się do Rektora Uniwersytetu w [...] o udostępnienie informacji odnośnie zamówienia publicznego pod nazwą "[...]". Mianowicie, wniosła o przekazanie: 1. pisemnego potwierdzenia wyrażającego zgodę Zamawiającego (Uniwersytetu) na odstąpienie od obciążenia Wykonawcy karami umownymi z tytułu bezpośredniej płatności na rzecz podwykonawców, 2. dokumentu potwierdzającego naliczenie i obciążenie Wykonawcy [...] Sp. z o.o. karami umownymi wobec niewykonania zobowiązania zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 4 lit. a)-d) umowy z dnia 12 maja 2022 r. (dotyczy P.H.U. [...] ; [...] G. K. sp. jawna). M. O. podniosła, że w odpowiedzi na wniosek, udzielonej w piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r., Rektor Uniwersytetu w [...] poinformował ją, że nie posiada żądanych dokumentów. Wyjaśnił, że Wykonawca inwestycji nie zgłaszał w toku realizacji robót jakichkolwiek podwykonawców w trybie art. 6471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) i art. 464 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605 ze zm.). W konsekwencji Uniwersytet nie wyrażał zgody na odstąpienie od obciążenia Wykonawcy inwestycji karami umownymi z tytułu bezpośredniej płatności na rzecz podwykonawcy, nie dokonywał bezpośredniej płatności na ich rzecz, a ponadto nie naliczał i nie obciążał Wykonawcy karami umownymi wobec niewykonania zobowiązania zgodnie z umową. Skarżąca wywiodła, że udzielona jej odpowiedź na wniosek jest sprzeczna z informacjami zawartymi w pismach z dnia [...] i z dnia [...] grudnia 2022 r., w treści których [...] Sp. z o.o. jako Wykonawca inwestycji, powiadomił Uniwersytet o wykonaniu przez Podwykonawców ( "[...]" [...] sp. jawna w [...] oraz Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe [...]) robot budowlanych objętych umową z dnia [...] maja 2022 r., na podstawie umów podwykonawczych i zwrócił się do Zamawiającego o pisemne potwierdzenie zgody na odstąpienie od obciążania go karami umownymi z tytułu bezpośredniej płatności. M. O. dodała, że zgodnie z postanowieniami umowy z [...] maja 2022 r. o zamówienie publiczne, Zamawiający był zobowiązany do naliczenia i obciążenia Wykonawcy karami umownymi. Rektor Uniwersytetu w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł m. in., że w ustawowym terminie poinformował skarżącą, że nie posiada żądanych dokumentów, ponieważ nie zostały one wytworzone. Rektor dodał, że w niniejszym postępowaniu skarżąca zdaje się polemizować z podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w kwestii wykonania przez niego uprawnienia do obciążenia kontrahenta karami umownymi, w związku z naruszeniem postanowień umowy o roboty budowlane. Takie zarzuty nie mogą odnieść oczekiwanego skutku w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ skarga na bezczynność nie może zmierzać do kontroli merytorycznych aspektów sprawy, a jej celem jest wyłącznie kontrola formalnego biegu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Rektor Uniwersytetu w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jest to bowiem organ publicznej uczelni wyższej, uprawniony do jej reprezentacji i zarządzania z mocy art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r., poz. 742 ze zm.). Działalność uczelni publicznej jest finansowana ze środków publicznych, o czym stanowią art. 366 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 365 powołanej ustawy. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że Rektor Uniwersytetu w [...] zalicza się do podmiotów reprezentujących jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne - Uniwersytet kształci studentów, wykorzystując do tego publiczne środki (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W sprawie nie było też kwestionowane przez strony postępowania, że informacja objęta wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r. stanowi informację publiczną. Sąd podziela to stanowisko. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit. a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Żądanie udostępnienia informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...]listopada 2023 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., albowiem dotyczy zamówienia publicznego podmiotu wykonującego zadania publiczne i dysponującego środkami publicznymi. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie posiada żądanej informacji publicznej, powinien o tym powiadomić wnioskodawcę, wskazując powody nieposiadania tej informacji i twierdzenie to uwiarygodnić. Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów. Podkreślić należy, że pisemne poinformowanie o tym, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie posiada danej informacji publicznej nie jest równoważne z odmową jej udzielenia, co wymagałoby wydania decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie niniejszej Rektor Uniwersytetu w [...] nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku M. O. z dnia [...] listopada 2023 r. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Rektor Uniwersytetu pismem z dnia [...] grudnia 2023 r., doręczonym skarżącej w dniu 7 grudnia 2023 r. poinformował ją, że nie wyrażał zgody na odstąpienie od obciążenia Wykonawcy inwestycji ([...] Sp. z o.o.) karami umownymi "z tytułu bezpośredniej płatności na rzecz podwykonawcy", a w konsekwencji nie dysponuje żądanym dokumentem. Organ wyjaśnił jednocześnie, że Wykonawca nie zgłaszał w trakcie realizacji robót budowalnych jakichkolwiek podwykonawców w trybie art. 6471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) i art. 464 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1605), a w konsekwencji Uniwersytet nie dokonywał bezpośredniej płatności na ich rzecz. Z tego samego powodu, nie naliczał i nie obciążał Wykonawcy karami umownymi i w konsekwencji nie dysponuje dokumentem w tym przedmiocie. W sprawie niniejszej nie ma podstaw do podważenia stanowiska Rektora Uczelni, że nie jest w posiadaniu danych, o które wnioskowała skarżąca. Informacje zawarte w kierowanych przez [...] Sp. z o.o. do Uniwersytetu pismach z dnia [...] i z dnia [...] grudnia 2022 r., nie podważają twierdzenia Uniwersytetu, że informacji żądanej we wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. nie posiada, a w szczególności że wykonawca inwestycji nie zgłaszał w trakcie realizacji robót budowalnych jakichkolwiek podwykonawców w trybie art. 6471 ustawy Kodeks cywilny i art. 464 ustawy Prawo zamówień publicznych. Z powołanych pism wynika bowiem, że Wykonawca inwestycji po zrealizowaniu prac budowlanych przez Podwykonawców, w oparciu o zawarte umowy podwykonawcze, zwrócił się do Uniwersytetu jako Zamawiającego z prośbą o bezpośrednią zapłatę wynagrodzenia tym podmiotom i potrącenie powyższych kwot z należnego mu wynagrodzenia. [...] Sp. z o.o. poinformowała jednocześnie, że w trakcie realizacji umów podwykonawczych, dokonała na rzecz podwykonawców płatności częściowej, wniosła o pisemne potwierdzenie, że Uniwersytet wyraża zgodę na odstąpienie od obciążania jej, jako Wykonawcy inwestycji karami umownymi z tytułu bezpośredniej płatności i oświadczyła, że w przypadku braku takiej deklaracji, samodzielnie dokona zapłaty na rzecz Podwykonawców. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot będący w jej posiadaniu. Jeśli zatem podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca oświadcza, że żądanej we wniosku informacji nie posiada, wyjaśnia przy tym jasno w pismach do wnioskodawcy, powody tego stanu rzeczy, to brak jest podstaw, aby uznać, że organ pozostaje w bezczynności na gruncie u.d.i.p. w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając to wszystko na uwadze, Sąd nie ma podstaw, aby w stanie faktycznym tej sprawy zobowiązać Rektora Uniwersytetu w Siedlcach do rozpatrzenia wniosku z skarżącej z dnia 23 listopada 2023 r. Sąd nie stwierdził w tej sprawie bezczynności organu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.