II SAB/Wa 789/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2021 r. sprawy ze skargi K.J. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku K.J. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego K.J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.J. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Ministra Zdrowia u udostępnienie informacji w zakresie dokładnej treści rekomendacji w sprawie przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r., przekazanej przez Ministra Zdrowia do Prezesa Rady Ministrów. Wnioskodawca zaznaczył jednocześnie, że korespondencję w sprawie należy kierować na podaną przez niego skrzynkę ePUAP i w formie pliku *.PDF. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] maja 2020 r. poinformował K.J., że organem właściwym do udzielenia odpowiedzi w powyższej sprawie jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. W dniu [...] grudnia 2020 r. K.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – zwanej dalej u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie przewidzianym ustawą. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie w całości wskazując, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego poprzez poinformowanie, że organem właściwym do udzielenia odpowiedzi w sprawie jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, zatem nie można uznać, by pozostawał w bezczynności. Jednocześnie, przytaczając treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1220, z późn. zm.) Minister wyjaśnił, że nie posiada kompetencji w zakresie przygotowywania i wdrażania procesu wyborczego. Podkreślił jednocześnie, że tylko w przypadku ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną oraz, że wniosek został złożony do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można stwierdzić bezczynność organu. Skarżący został natomiast poinformowany do jakiego organu ma złożyć stosowny wniosek. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2021 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę organu, K.J. podtrzymał zarzuty skargi wnosząc jednocześnie o stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Skarżący zaznaczył, że pismo informujące, że Minister Zdrowia nie jest organem właściwym do udzielenia odpowiedzi na jego wniosek zostało wysłane do niego po upływie terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Poinformował jednocześnie, że pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wystosował do organu swego rodzaju ponaglenie, w którym wyraził swoje wątpliwości w zakresie nieposiadania przez organ kopii pisma, które Minister Zdrowia osobiście podpisał i wysłał do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ponownie wnosząc o udostępnienie danych zgodnie z wnioskiem. Skarżący podkreślił, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny, gdyż z akt postępowania jednoznacznie wynika, że żądana przez niego informacja nie została mu udostępniona. Nie można bowiem pisma organu z dnia [...] maja 2020 r. traktować jako odpowiedzi na żądanie zawarte w jego wniosku. Skarżący zaznaczył, że u.d.i.p. nie przewiduje przesłanki braku właściwości, jako wyłączającej obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Co do zasady, sam wniosek kreuje bowiem obowiązek udostępnienia informacji, i jeśli jest ona w dyspozycji organu, to ten powinien ją udostępnić, niezależnie od swoich kompetencji i zadań. Przywołując treść art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, b, c i ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. skarżący podkreślił, że w sprawie zostało spełnione kryterium przedmiotowe, ponieważ informacja, której żąda stanowi informację publiczną, oraz podmiotowe – Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Skarżący podniósł również, że na istnienie rekomendacji Ministra Zdrowia w sprawie przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r. wskazują liczne informacje prasowe z dnia wydania rekomendacji (czyli z [...] kwietnia 2020 r.) i przywołał adresy 22 stron internetowych, odnoszących się do ww. informacji. Minister Zdrowia jest zatem bez wątpienia, w posiadaniu rekomendacji, które przecież sam wydał na kilka godzin przed złożeniem wniosku, a tym samym kierowanie skarżącego do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jest bezcelowe. Skarżący zwrócił nadto uwagę na treść § 40 ust. 4 załącznika nr 1 do zarządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji kancelaryjnej i jednolitego rzeczowego wykazu akt w Ministerstwie Zdrowia (Dz. Urz. Min. Zdrow. z 2004 r. poz. 53 i 95, z 2006 r. poz. 9, z 2010 r. poz. 43, z 2014 r. poz. 65 oraz z 2017 r. poz. 62), rozdział 6 (akceptacja, podpisywanie i wysyłanie pism), zgodnie z którym "w aktach sprawy zachowuje się wersję elektroniczną ostatecznie zaakceptowaną, o której mowa w ust. 3" (co według skarżącego oznacza: przeznaczoną do wydrukowania i wysyłki w postaci papierowej). Uzasadniając rozszerzenie żądań skargi na bezczynność organu skarżący zaznaczył, że na realizację wniosku oczekuje ponad 9 miesięcy, a organ, pomimo złożenia skargi na bezczynność, nadal nie udostępnił żądanej przez niego informacji. Przytaczając wyroki sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że sądy administracyjne stwierdzały rażące naruszenie prawa przez organy zobowiązane już przy dużo krótszych opóźnieniach w realizacji wniosków o udostępnienie informacji publicznej, uznając przy tym kryterium długości opóźnienia za główne kryterium wartościujące poziom naruszenia prawa przez organ administracji. Zdaniem skarżącego, niestwierdzenie przez Sąd w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa oraz niewymierzenie grzywny i niezasądzenie kwoty pieniężnej mogłoby mieć skrajnie demoralizujący wpływ na działanie organu, który dopuszcza się wyjątkowo długiego opóźnienia w realizacji wniosku skarżącego i zignorował trzy przesłane przez niego pisma w tej sprawie. Podsumowując skarżący stwierdził, że Sąd, wydając wyrok, w którym stwierdza bezczynność organu, powinien jednocześnie zobowiązać Ministra Zdrowia do rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż skarżącemu wciąż nie udzielono informacji, której żądał we wniosku. Nadto, zdaniem skarżącego, okoliczności faktyczno-prawne tej sprawy uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co winno mieć konsekwencje, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., tj. wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w przewidzianej ustawą wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Minister Zdrowia jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p. informacją publiczną są stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Rekomendacja wydana przez Ministra Zdrowia w sprawie przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r., stanowi zatem niewątpliwie, w świetle powyższego przepisu, informację publiczną. Skoro rekomendacja ta została wydana przez Ministra Zdrowia, to niezrozumiałe jest stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2020 r., że organem właściwym do udzielenia odpowiedzi w powyższej sprawie jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Minister Zdrowia jest niewątpliwie w posiadaniu wydanej przez siebie rekomendacji w sprawie przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r., dlatego w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do jej udostępnienia. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2) Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna natomiast znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który określa możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Skoro zatem organ nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, a jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, to popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku K.J. z dnia [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność Ministra Zdrowia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być zatem dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a polegała na jego błędnym przekonaniu, że organem właściwym do udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego jest Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. W kontekście zarzutu podniesionego przez skarżącego, że na realizację wniosku oczekuje ponad 9 miesięcy, należy zwrócić uwagę, że skarżący dopiero po upływie ponad 8 miesięcy od uzyskania odpowiedzi organu z dnia [...] maja 2020 r. zdecydował się wnieść skargę do Sądu na bezczynność Ministra Zdrowia, chociaż z uzyskanej odpowiedzi niewątpliwie wynikało, że Minister Zdrowia nie zamierza udostępnić mu wnioskowanej informacji. Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie Ministrowi Zdrowia grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji zgodnie z wnioskiem skarżącego i w tym zakresie skargę oddalił. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.