II SAB/Wa 79/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. do rozpatrzenia wniosku skarżącej T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W .z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. na rzecz skarżącej T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z [...] listopada 2019 r. (data wpływu do organu – 2 grudnia 2019 r.) T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (zwana dalej: spółka, skarżąca), zwróciła się do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] (zwany dalej: organ, PKP PLK) o udostępnienie (wyodrębnienie i numeracja pochodzi od Sądu): 1. wszystkich dokumentów dotyczących szacowania wartości zamówienia dla inwestycji realizowanej na podstawie umowy Nr [...] zawartej w dniu [...] października 2017 r. na zaprojektowanie i wykonanie robót w ramach projektu [...] pn. "[...]"[...] "[...]" w zakresie zamówienia częściowego: [...]); 2. elementów składowych wartości szacunkowej zamówienia, która stanowiła podstawę kwoty, jaką zamawiający – organ podał bezpośrednio przed otwarciem ofert wypełniając dyspozycję art. 86 ust 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843); 3. podania źródeł wiedzy o cenach poszczególnych czynników i okoliczności wchodzących w skład przedmiotu zamówienia oraz mających wpływ na jego wykonanie; 4. jeżeli wartość zamówienia była szacowana na podstawie porównania z innymi inwestycjami, wniosła o wskazanie wykazu tych inwestycji wraz z ich zakresem; 5. jeśli organ ustalił szacunkową wartość zamówienia na podstawie informacji uzyskanych od wykonawców z rynku poprzez np. zapytanie rynkowe czy rozeznanie cenowe, wniosła się o udostępnienie nazw wykonawców, którzy zaangażowani byli w procedurę ustalania wartości szacunkowej zamówienia, treści skierowanych do nich zapytań, a także udzielonych przez nich odpowiedzi. Jednocześnie spółka podała, iż wnosi o udostępnienie wnioskowanych informacji w formie elektronicznej do dnia [...] grudnia 2019 r. na wskazany adres email lub poprzez możliwość wglądu do ww. dokumentów w siedzibie organu. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem znak [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. poinformował spółkę, że dokumenty i informacje dotyczące szacowania wartości zamówienia dla ww. przetargu, w tym elementów składowych wartości szacunkowej zamówienia, która stanowi podstawę kwoty, jaką organ podał bezpośrednio przed otwarciem ofert o źródłach wiedzy o cenach poszczególnych czynników i okoliczności wchodzących w skład przedmiotu zamówienia oraz mających wpływ na jego wykonanie oraz wykaz inwestycji, na podstawie których szacowana była przedmiotowa inwestycja wraz z ich zakresem nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, zwana dalej: u.d.i.p.). Mają one charakter wewnętrzny oraz roboczy i nie stanowią części dokumentacji przetargowej. W odniesieniu do części wniosku dotyczącej dokumentów stanowiących zapytanie rynkowe, czy rozeznanie cenowe, poprzez udostępnienie nazw wykonawców, którzy zaangażowani byli w procedurę ustalania wartości szacunkowej zamówienia, treści skierowanych do nich zapytań, a także udzielonych przez nich odpowiedzi organ wskazał, że nie wysyłał zapytań ofertowych oraz żadni wykonawcy nie byli zaangażowani w procedurę ustalania wartości zamówienia dla projektu pn. "[...]", zadanie nr 2. Pismem z 23 stycznia 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z [...] listopada 2019 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej i niepowiadomienie o przyczynach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona. Spółka wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; zobowiązanie organu do dokonania czynności udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej lub uznania uprawnienia skarżącej do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenia obowiązku ciążącego na organie w tym zakresie; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia spółka wskazała, iż w niniejszej sprawie jest bezsporne, że PKP PLK jest organem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji, co wyraźnie wynika z regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., który jako podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej określa m.in. podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto stwierdził, że z korespondencji prowadzonej z organem wynika, że jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, tym samym jest obowiązany do jej udostępnienia na wniosek. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że wnioskowane dokumenty i informacje (wymienione wyżej w pkt 1-4) mają charakter wewnętrzny i nie stanowią informacji publicznej. Jej zdaniem należą one do kategorii informacji publicznej, o jakich mowa w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem podlegają udostępnieniu na mocy przepisów tej ustawy. Nie są dokumentem wewnętrznym dokumenty związane z działalnością komisji przetargowej, które stanowią informację o działalności organu m.in. w zakresie szacowania wartości zamówienia. Dokument zawierający informację o ustaleniu wartości zamówienia nie jest jedynie dokumentem wewnętrznym, związanym ze sferą motywacyjną organu podejmującego decyzję o zamówieniu. Tryb, w jakim prowadzone będzie postępowanie o udzielenie zamówienia, zależy bowiem właśnie od wartości szacunkowej zamówienia. Dokumenty zawierające informacje na temat sposobu oszacowania wartości zamówienia służą wykonaniu zadania publicznego, gdyż zostały sporządzone na poczet postępowania przetargowego, zatem stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając podał, iż dokumenty opracowane na potrzeby szacowania wartości zamówienia publicznego nie stanowią informacji publicznej, jako dokumenty wewnętrzne, stąd też PKP PLK nie był zobowiązany do ich udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ani do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej ich udostępnienia. Poinformowanie skarżącej pismem z [...] grudnia 2019 r., o braku możliwości udostępnienia dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na brak waloru informacji publicznej powoduje, że nie można organowi postawić zarzutu pozostawania w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego się zwrócono, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że w świetle powołanej wyżej regulacji, PKP jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jest to bowiem podmiot utworzony przez PKP S.A. (jednoosobową spółkę Skarbu Państwa) do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm.), która wstąpiła w prawa i obowiązki PKP S.A. Jednym z jego zadań, jako zarządcy kolei, jest budowa, rozwój i modernizacja sieci kolejowej, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym przy wykorzystaniu środków publicznych w ramach zadań publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 710 ze zm.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W świetle powołanych wyżej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile odnosi się do faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: cbois). Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.). W świetle powyższego nie może być kwestionowane, że wnioskowane przez spółkę informacje stanowią informację publiczną. Spółka wniosła o udostępnienie jej dokumentów dotyczących postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na zaprojektowanie i wykonanie robót w ramach projektu pn. "[...]" zadanie nr 2 - "[...]", tj.: wszystkich dokumentów dotyczących szacowania wartości zamówienia dla ww. inwestycji, elementów składowych wartości szacunkowej zamówienia, która stanowiła podstawę kwoty, jaką zamawiający – organ podał bezpośrednio przed otwarciem ofert; podania źródeł wiedzy o cenach poszczególnych czynników i okoliczności wchodzących w skład przedmiotu zamówienia oraz mających wpływ na jego wykonanie; wykazu inwestycji, na podstawie których szacowano wartość zamówienia. W ocenie Sądu, dokumenty te stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem realizacji zadania publicznego oraz dysponowania mieniem publicznym (art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f oraz pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż spółka wnioskowała również o udostępnienie dokumentów stanowiących zapytanie rynkowe, czy rozeznanie cenowe, poprzez udostępnienie nazw wykonawców, którzy zaangażowani byli w procedurę ustalania wartości szacunkowej zamówienia, treści skierowanych do nich zapytań, a także udzielonych przez nich odpowiedzi. Na to pytanie organ odpowiedział, iż nie wysyłał zapytań ofertowych oraz żadni wykonawcy nie byli zaangażowani w procedurę ustalania wartości zamówienia dla projektu, a więc nie posiada informacji określonych w pkt 5 wniosku (według numeracji wnioskowanych dokumentów wyodrębnionej przez Sąd). W dalszym postępowaniu po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ocenie organu podlegać będą informacje i dokumenty określone w pkt 1-4 wniosku. W tym stanie sprawy Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał PKP do rozpatrzenia wniosku spółki z [...] listopada 2019 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej. Ze względu na fakt, że zapytania wniosku zostały skonstruowane bez ich jasnego podziału, Sąd musiał w punkcie 1 wyroku zobowiązać do rozpoznania wniosku w całości, a tylko w uzasadnieniu (patrz poprzedni akapit) doprecyzowano, że skoro na ostatnie pytanie organ odpowiedział, nie musi czynić tego ponownie. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Sąd uznał, że ustalony stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, że organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności. Oceniając, czy brak działania miał charakter kwalifikowany tj. bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie organu było związane z jego złą wolą albo że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki. Organ "zareagował" na wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej, zaś zwłoka w udzieleniu informacji publicznej wynikła z nieprawidłowej oceny treści wniosku i błędnego zastosowania przepisów prawa. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono (w punkcie 3 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł.