II SAB/Wa 790/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] listopada 2023 r. Stowarzyszenie [...] w [...] (dalej, jako: skarżący lub Stowarzyszenie) wystąpiło do Narodowego Banku Polskiego, za pośrednictwem platformy ePUAP, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "listy doradców Prezesa NBP, aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r., poprzez podanie imienia i nazwiska każdego doradcy". Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. Prezes Narodowego Banku Polskiego (dalej, jako: organ lub Prezes NBP) poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm., dalej, jako: u.d.i.p.). Organ wyjaśnił, że osoby zatrudnione na stanowisku "doradca Prezesa NBP" nie pełnia funkcji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnianie skarżącemu informacji o aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r. liście doradców Prezesa NBP, pomimo podstaw do jej udostępnienia, 2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu aktualnej na dzień 27 listopada 2023 r. listy doradców Prezesa NBP pomimo, iż wnioskowana informacja dotyczy funkcjonowania organu publicznego jakim jest Narodowy Bank Polski oraz osób sprawujących w nim funkcje. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ bezpodstawnie ograniczył skarżącemu prawo do informacji uznając, że dane osób, które pełnią funkcje doradcze nie są informacją publiczną. Powołał się przy tym na rozumienie pojęcia pełnienia funkcji publicznych wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie podkreśliło, że ww. ustawa nie definiuje pojęcia funkcjonariusza publicznego czy funkcji publicznych. Ograniczenie dostępności informacji powinno mieć charakter wyjątku od zasady jawności. Uzasadnienie pisma NBP nie zawiera żadnej analizy zasadności wystąpienia podstawy do odmowy udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji. Nie jest w szczególności prawidłowe zapatrywanie, iż osoba, która pełni funkcję doradczą nie jest funkcjonariuszem publicznym. Skarżący wskazał, iż przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Sprawowanie funkcji publicznej wiązać się więc zatem będzie z realizacją określonych zadań na stanowisku decyzyjnym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Stowarzyszenie nie zgodziło się ze stanowiskiem organu, iż osoba, która pełni funkcję doradczą, a więc wpływa na podejmowanie przez Prezesa NBP decyzji, które mają charakter władczy nie jest funkcjonariuszem publicznym. Wbrew twierdzeniu organu, z całą pewnością dane takiej osoby (imię i nazwisko) będą informacją podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Niezależnie od powyższego, Stowarzyszenie podkreśliło, że informacja o danych osób, które zajmują określone stanowiska dostarcza wiedzy na temat funkcjonowania organu, trybie jego działania. Jest to informacja na temat osób sprawujących w nim określone funkcje. Powyższe, w ocenie Stowarzyszenia, wypełnia przesłanki uznania danej informacji za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podniósł, iż nie pozostaje w bezczynności albowiem pismem z dnia [...] listopada 2023 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] listopada 2023 r. i zrobił to w ustawowym terminie. Dalej organ wskazał, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., informację publiczną stanowi imię i nazwisko osoby pełniącej "funkcję" w podmiocie obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem doktryny, dotyczy to wyłącznie "funkcji publicznej". Do powinności podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej należy zatem tzw. mapowanie stanowisk, które ze względu na przypisane im kompetencje (zadnia oraz obowiązki) wiążą się z pełnieniem przez ich piastuna funkcji publicznej. Identyfikacja takich stanowisk wiąże się z przeprowadzeniem merytorycznej oceny, których pracowników (z uwagi na przypisane im kompetencje w ramach danej organizacji) należy kwalifikować jako osoby pełniące funkcje publiczną. Taka ocena została dokonana przez organ w toku rozpatrywania wniosku skarżącego. Przekazane skarżącemu stanowisko srganu co do niepełnienia "funkcji publicznej" przez osoby zatrudnione na stanowisku "doradca Prezesa NBP" znajduje pełne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ wskazał, że dokonując oceny charakteru stanowiska "doradca Prezesa NBP" na gruncie poglądów judykatury (jednolitych z innymi, licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych w przedmiotowym zakresie) miał na uwadze fakt, że "doradca Prezesa NBP" jest wyłącznie jedną z kategorii zaszeregowania pracowników NBP. Zatrudnienie na ww. stanowisku nie obejmuje żadnych uprawnień o charakterze decyzyjnym ani uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, nie wiąże się z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem ustawowych zadań NBP, z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów ani z wykonywaniem zadań, które mają charakter władczy lub wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Doradcy Prezesa NBP nie przygotowują dla Prezesa NBP rozstrzygnięć (decyzji) o charakterze zarządczym. Wykonują oni wyłącznie zadania o charakterze opiniodawczo-doradczym, analizując (na polecenie Prezesa NBP) dostarczane im materiały i opiniując propozycje rozwiązań, które są przygotowane przez departamenty merytoryczne. Informacja o osobach, które nie pełnią funkcji publicznej, nie stanowi informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. a contrario), a w konsekwencji nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie Sądu, wynikające z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 2025) rola i zadania pełnione przez Narodowy Bank Polski oraz Prezesa NBP pozwalają bez wątpliwości stwierdzić, że Prezes Narodowego Banku Polskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez strony. W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela stanowisko organu zaprezentowane w tej sprawie tj. że żądane przez Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. albowiem osoby zatrudnione na stanowisku "doradca Prezesa NBP" nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie Sądu poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" pozostają nie tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05). Powinnością organu było zatem ustalenie roli, którą określona osoba pełni w strukturach administracji publicznej oraz sposobu, w jaki oddziałuje na podejmowane finalnie rozstrzygnięcia (np. czy kieruje takimi negocjacjami, czy je parafuje, akceptuje, itd.). Takiej oceny organ dokonał, uznając, że zatrudnienie na ww. stanowisku ("doradcy Prezesa NBP") nie obejmuje żadnych uprawnień o charakterze decyzyjnym ani uprawnień do dysponowania majątkiem publicznym, nie wiąże się z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem ustawowych zadań NBP, z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów ani z wykonywaniem zadań, które mają charakter władczy lub wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Doradcy Prezesa NBP nie przygotowują dla Prezesa NBP rozstrzygnięć (decyzji) o charakterze zarządczym. Wykonują oni wyłącznie zadania o charakterze opiniodawczo-doradczym, analizując (na polecenie Prezesa NBP) dostarczane im materiały i opiniując propozycje rozwiązań, które są przygotowane przez departamenty merytoryczne. I choć szerzej organ wyjaśnił to dopiero w odpowiedzi na skargę to jednak stanowisko w udzielonej Stowarzyszeniu odpowiedzi z dnia [...] listopada 2023 r. należy uznać za prawidłowe. Należy podkreślić, że prawo do informacji publicznej wiąże się z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast działalność innych osób oraz jednostek organizacyjnych może być przedmiotem informacji publicznej w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak więc nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga na bezczynność Prezesa NBP nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w sposób zgodny z u.d.i.p. i terminowo wypełni swój obowiązek odpowiadając na wniosek Stowarzyszenia z dnia 28 listopada 2023 r. Wobec powyższego, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.