II SAB/Wa 793/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. K. S. wystąpił do P.S.A. z siedzibą w W., o udzielenie, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2014 r., poz. 782 ze zm.) informacji dotyczących umów w sprawie zamówienia publicznego, zawartych w wyniku przeprowadzenia przetargu nieograniczonego o nr ref. [...], na: wykonanie projektów, pozyskanie decyzji administracyjnych oraz wykonanie planowania radiowego dla podsystemów radiowych systemu [...], realizowanych w ramach projektu [...] "Budowa infrastruktury systemu [...] na liniach [...] zgodnych z harmonogramem [...], FAZA I - PRACE PRZYGOTOWAWCZE" głoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w bazie [...] w dniu 19 kwietnia 2014 r. z numerem: [...]), poprzez wskazanie: wysokości kar umownych należnych zamawiającemu od wykonawcy umowy w zakresie [...] w oparciu o postanowienia: § 10 ust 1 pkt 1) umowy w zakresie [...], § 10 ust. 1 pkt 2) umowy w zakresie [...], według stanu na dzień 30 września 2015 r., przy założeniu, że niedochowanie terminów realizacji świadczeń, zastrzeżonych w § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy w zakresie [...], wynika ze zwłoki wykonawcy; Wysokości kar umownych faktycznie naliczonych Wykonawcy w zakresie [...] w oparciu o postanowienia § 10 ust 1 pkt 1) umowy w zakresie [...]. § 10 ust. 1 pkt 2) umowy w zakresie [...], dochodzenia kary umownej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; wysokości kar umownych należnych Zamawiającemu od Wykonawcy umowy w zakresie [...] w oparciu o postanowienia: § 10 ust i pkt 1) umowy w zakresie [...], § 10 ust. 1 pkt 2) umowy w zakresie [...], według stanu na dzień 30 września 2015 r., przy założeniu, że niedochowanie terminów realizacji świadczeń, zastrzeżonych w § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy w zakresie [...], wynika ze zwłoki Wykonawcy; Wysokości kar umownych faktycznie naliczonych Wykonawcy w zakresie [...] w oparciu o postanowienia § 10 ust 1 pkt 1) umowy w zakresie [...], § 10 ust. 1 pkt 2) umowy w zakresie [...], według stanu na dzień 30 września 2015 r., a jeżeli kary takie nie zostały naliczone lub zostały naliczone w wysokości niższej aniżeli kwota wynikająca z odpowiedzi na pytanie 3) powyżej, wnoszę o wyjaśnienie przyczyn nieustalenia, niedochodzenia bądź dochodzenia kary umownej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; wysokości kar umownych należnych Zamawiającemu od Wykonawcy umowy w zakresie [...] w oparciu o postanowienia: § 10 ust 1 pkt 1) umowy w zakresie [...], § 10 ust. 1 pkt 2) umowy w zakresie [...], według stanu na dzień 30 września 2015 r., przy założeniu, że niedochowanie terminów realizacji świadczeń, zastrzeżonych w § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy w zakresie [...], wynika ze zwłoki Wykonawcy; Wysokości kar umownych faktycznie naliczonych Wykonawcy w zakresie [...] w oparciu o postanowienia § 10 ust 1 pkt 1) urnowy w zakresie [...], § 10 ust. 1 pkt 2) umowy w zakresie [...], według stanu na dzień 30 września 2015 r., a jeżeli kary takie nie zostały naliczone lub zostały naliczone w wysokości niższej aniżeli kwota wynikająca z odpowiedzi na pytanie 5) powyżej, wnoszę o wyjaśnienie przyczyn nieustalenia, niedochodzenia bądź dochodzenia kary umownej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia: wysokości kar umownych należnych Zamawiającemu od Wykonawcy umowy w zakresie [...] w oparciu o postanowienia: § 10 ust 1 pkt 1) umowy w zakresie [...], § 10 ust. 1 pkt 2) umowy w zakresie [...], według stanu na dzień 30 września 2015 r., przy założeniu, że niedochowanie terminów realizacji świadczeń, zastrzeżonych w § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 umowy w zakresie [...], wynika ze zwłoki Wykonawcy; Wysokości kar umownych faktycznie naliczonych Wykonawcy w zakresie [...] w oparciu o postanowienia § 10 ust 1 pkt 1) umowy w zakresie [...], § 10 ust. 1 pkt 2) umowy w zakresie [...], według stanu na dzień 30 września 2015 r" a jeżeli kary takie nie zostały naliczone lub zostały naliczone w wysokości niższej aniżeli kwota wynikająca z odpowiedzi na pytanie 7) powyżej, wnoszę o wyjaśnienie przyczyn nieustalenia, niedochodzenia bądź dochodzenia kary umownej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia; czy Zamawiający odstąpił od umowy z Wykonawcą [...] lub [...] lub [...] lub [...], a jeżeli tak ,z jakiej przyczyny odstąpienie/odstąpienia nastąpiło/nastąpiły oraz w jakiej dacie Zamawiający złożył oświadczenie/poszczególne oświadczenia odstąpień id od Umowy; czy Zamawiający naliczył kary umowne w związku z odstąpieniem od umowy w zakresie któregokolwiek z [...], a jeżeli tak kiedy kara umowna została nałożona na wykonawcę/wykonawców danego/danych [...]. We wniosku K. S. podał, że wszystkie informacje wskazane w pkt 1-10) mieszczą się w zakresie pojęcia informacji publicznej, w rozumieniu wskazanej na wstępie ustawy, bowiem wynagrodzenie wykonawców umów zawartych przez zamawiającego, finansowane jest ze środków publicznych, w tym współfinansowane ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko Priorytet VII - Transport przyjazny środowisku. Niezachowanie przez wykonawców poszczególnych [...] terminów realizacji świadczeń, określonych w umowach zawartych z Zamawiającym, (w § 4 ust. 2 lit. a i c umowy w zakresie [...],[...] i [...] oraz w § 4 ust. 2 lit. a i b umowy w zakresie [...]) skutkuje powstaniem po stronie zamawiającego roszczeń o zapłatę kar umownych, które, po uiszczeniu przez wykonawcę, bądź potrąceniu z należnego mu wynagrodzenia, spowodują pomniejszenie kwoty środków publicznych przeznaczonych na sfinansowanie inwestycji. K. S. wniósł, ażeby informacje w wyżej wskazanym zakresie przesłać mu pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany adres e-mail. Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r., przesłanym zarówno za pomocą poczty elektronicznej, jak i listem poleconym, skarżący ponownie wezwał P. do niezwłocznego rozpatrzenia Wniosku. Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. organ odpowiadając na wniosek z dnia [...]listopada 2015 r., podał odnośnie pkt 7-8, że w dniu 3 września 2014 r. zamawiający przekazał do publicznej wiadomości informację o unieważnieniu postępowania w zakresie [...]. Podał też, że informacja ta znajduje się w dokumentach archiwalnych na stronie [...]. Odnośnie zaś pkt 9-10 organ poinformował, że zamawiający nie odstąpił od umów z wykonawcą w zakresie [...],[...] i [...]. Jednocześnie też decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. o nr [...] organ odmówił udzielenia informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia informacji, dotyczących wysokości kar umownych, należnych zamawiającemu od wykonawcy, wynikających z realizacji umów w sprawie zamówienia publicznego, zawartych w wyniku przeprowadzenia przetargu nieograniczonego o nr ref. [...], którą to decyzję przesłał na adres K. S. Pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), polegające na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z zakresem określonym we wniosku z dnia [...] września 2015 r., złożonym przez skarżącego w dniu [...] listopada 2015 r. W skardze wniósł on o zobowiązanie P. do udzielenia żądanej informacji publicznej, w terminie czternastu dni, od daty doręczenia akt organowi, wymierzenie P. grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., oraz o zasądzenie od P. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi K. S. przypomniał stan faktyczny sprawy, podając, że organ pismem z dnia [...] styczni 2016 r. Nr [...], udzielił informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 7-10 wniosku, zaś decyzją administracyjną Nr [...] z tego samego dnia tj. [...] stycznia 2016 r., odmówił "udzielenia informacji publicznej w przedmiocie udostępnienia informacji dotyczących wysokości kar umownych należnych zamawiającemu od wykonawcy, wynikających z realizacji umów w sprawie zamówienia publicznego, zawartych wyniku przeprowadzenia przetargu nieograniczonego [...], rozpoznając tym samy jego wniosek w zakresie pkt od 1 do 6 wniosku. Następnie skarżący odniósł się do decyzji organu z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazując też, że niegodząc się z takim rozstrzygnięciem P., na zasadzie art. 17 ust. 2 u.d.ip., pismem z dnia 9 lutego 2016 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dalszej części uzasadnienia skargi K. S. zawarł polemikę z wydaną w jego sprawie decyzją, uznając, że organ nadal pozostaje w bezczynności. Skarżący przywołał również orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie bezczynności w zakresie informacji publicznej. Zarzucił też organowi, iż w toku rozpatrywania złożonego przez skarżącego wniosku P. nie zachował żadnego z terminów, przewidzianych przepisami prawa. Rozpoznanie wniosku nastąpiło dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r., po dwóch monitach ze strony skarżącego, nie zaś w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., natomiast odpowiedź na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy doręczona została skarżącemu po 30 dniach od złożenia tego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w całości na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując w uzasadnieniu pisma, że organ udostępnił informacje stanowiące odpowiedź na wniosek poprzez udzielenie informacji pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. i poprzez wydanie decyzji z tej samej daty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ((t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 – dalej przywoływana jako: ustawa) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność P.S.A. z siedzibą w W.w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. wystąpił skarżący. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się wnioskodawca zobowiązany był do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p nie budzi wątpliwości, że P. S.A. z siedzibą w W. wykonując zadania publiczne i dysponując majątkiem publicznym, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Żądane zatem przez stronę skarżącą dokumenty wymienione w 10 punktach wniosku a związane z umowami w sprawie zamówienia publicznego, zawartymi w wyniku przeprowadzenia przetargu nieograniczonego o nr ref. [...], na: wykonanie projektów, pozyskanie decyzji administracyjnych oraz wykonanie planowania radiowego dla podsystemów radiowych systemu [...], realizowanych w ramach projektu [...] "Budowa infrastruktury systemu [...]na liniach [...] zgodnych z harmonogramem [...], FAZA I - PRACE PRZYGOTOWAWCZE" o głoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w bazie [...] w dniu 19 kwietnia 2014 r. z numerem: [...]), stanowi przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12; wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07). W przedmiotowej sprawie, uwzględniając przedmiotowy zakres rozpoznawanej skargi wywiedzionej przez profesjonalistę, wskazać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi odnośnie punktów od 7 do 10 wniosku, zaś w zakresie żądań zawartych w punktach od 1 do 6 wniosku wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. dokumentów, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność, a nie legalność podjętej w sprawie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, sąd nie był uprawniony do badania kwestii prawidłowości jej wydania, w szczególności pod kątem powołanych w treści skargi zarzutów. Jeszcze raz należy podkreślić, że bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź też nie wydaje decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Innymi słowy, organ milczy wobec wniosku strony o udzielenia takiej informacji, bądź udziela wymijającej odpowiedzi, w sposób sprzeczny z obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność jest przy tym spowodowanie ustania stanu bezczynności poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy – w tym wypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym, w sytuacji, gdy organ przed wniesieniem skargi udzielił informacji w części a w pozostałej odmówił udostępnienia informacji publicznej w przewidzianej prawem formie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie sposób uznać, że pozostawał w bezczynności. Uznać należy zatem, że skarga na bezczynność w takim przypadku jest nieuzasadniona. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.