II SAB/Wa 8/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność P. S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że P. S. A. z siedzibą w W. dopuściły się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność P. S. A. z siedzibą w W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od P. S. A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. (data wpływu do Spółki) J. M., zw. dalej "skarżącym", wniósł skargę na bezczynność Polskich Linii Lotniczych LOT S.A. z siedzibą w Warszawie, zw. dalej "Spółką", w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udzielenie informacji publicznej "podania obowiązujących umów z [...] DAC [...] , [...] , [...] numer: [...] . wraz ze wskazaniem numeru takiej umowy oraz przedmiotu." W skardze tej skarżący wniósł o ustalenie, że "wniosek Skarżącego dotyczy informacji publicznej"; zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanej informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem, w terminie 14 dni od daty wydania prawomocnego wyroku; wymierzenie grzywny w wysokości 1000 (sto) złotych, ewentualnie przyznanie sumy pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. Nadto skarżący nadmienił, że do dnia złożenia przedmiotowej skargi Spółka nie udzieliła odpowiedzi na ww. wniosek. W odpowiedzi na skargę Polskie Linie Lotnicze LOT S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o oddalenie skargi. Jednoznacznie wskazała, że nie jest, jak również w momencie złożenia wniosku przez skarżącego nie była w posiadaniu wnioskowanych informacji. Realizacja prawa dostępu do informacji jest możliwa tylko wtedy, gdy żądana informacja znajduje się w posiadaniu podmiotu do którego zwrócono się o jej udzielenie. Z uwagi zatem na fakt, że Spółka nie dysponuje żądana informacją, nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące realizację wniosku skarżącego, dlatego też tryb z tej ustawy nie mógł zostać zastosowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zw. dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zw. dalej "u.d.i.p." W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą podmiotu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W świetle art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. wskazać należy, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Co istotne, nie jest konieczne aby podmiot niebędący władzą publiczną był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dopiero wtedy, gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Wystarczy jedna z wyżej wymienionych przesłanek, aby uznać, że taki podmiot jest podporządkowany procedurze u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem, takim zobowiązanym podmiotem będzie również osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominująca w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym kontekście zauważyć należy, z aktualnego odpisu KRS (KRS [...] ) wynika, że PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie jest spółką akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest Polska Grupa Lotnicza S.A., która z kolei jest w 100% akcjonariatem Skarbu Państwa. Tym samym Skarb Państwa posiada w Spółce PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie pozycję dominującą. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 594), zw. dalej jako "u.o.k.k.", przedsiębiorcą dominującym jest przedsiębiorca, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, przy czym kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskiwania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną, zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k. Stwierdzić zatem należy, że PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie, jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez Polską Grupę Lotniczą S.A, w której 100% akcji posiada Skarb Państwa, jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie wykonuje również zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji). Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Z odpisu KRS PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie wynika, że przedmiotem jej działalności są m. in usługi transportu lotniczego pasażerskiego, a zatem działalność PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie służy zaspokojeniu potrzeb ogółu. Uznać zatem należy, że PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie transportu lotniczego. W świetle powyższego PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie jest w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy jednak zauważyć, że nie każda informacja, którą dysponuje podmiot wykonujący zadania publiczne jest informacją publiczną. W świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji informacją taką jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacja o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na tej podstawie należałoby przyjąć, że wnioskowane informacje dotyczące obowiązujących umów PLL LOT S.A. z siedzibą w Warszawie z [...] , [...] , [...] numer: [...] . wraz ze wskazaniem numeru takiej umowy oraz przedmiotu, mają walor informacji publicznej i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie u.d.i.p. W świetle powyższego Spółka powinna załatwić wniosek poprzez udostępnienie skarżącemu żądanych informacji publicznych, ewentualnie wydanie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzji o odmowie udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych, co może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez organ, że informacje te objęte są ochroną przewidzianą w art. 5 u.d.i.p., lub też w przypadku zakwalifikowania żądanych informacji publicznych, jako informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i jednocześnie uznania, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, która warunkuje uzyskanie dostępu do tego rodzaju informacji. Natomiast w formie zwykłego pisma powinna poinformować o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność zaś podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z ww. czynności w ustawowo określonym terminie (art. 13 ust.1 u.d.i.p.), jak również nie informuje wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) Mając powyższe na względzie wskazać należy, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do ww. Spółki w dniu [...] listopada 2023 r. Tym samym ustawowy termin do jego rozpatrzenia upływał z dniem 16 listopada 2023 r. Natomiast Spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego dopiero [...] stycznia 2024 r., a zatem po upływie ustawowego terminu i po skierowaniu do Sądu skargi na bezczynność Spółki (w dniu 12 grudnia 2023 r.). W związku z taką sekwencją zdarzeń Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim Spółka nie wywiązała się z ustawowego obowiązku rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, przy jednoczesnym niepodjęciu żadnych czynności umożliwiających wydłużenie tego terminu, tym samym pozostając w bezczynności. Zgodnie z art. 149 §1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Skoro jednak Spółka w dniu [...] stycznia 2024 r. odpowiedziała na wniosek skarżącego ws. udostępnia wnioskowanej informacji publicznej, przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez Sąd, to brak było podstaw do zobowiązania tej Spółki do wydania aktu w tym przedmiocie. Jednocześnie Sąd stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego jednak bezczynność ta nie miała miejsca z "rażącym" naruszeniem prawa. Przyjmuje się, że "rażącym" naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W niniejszej sprawie wystarczyło zestawienie dat, aby dojść do przekonania, że bezczynność Spółki nie miała cech rażących: wniosek skarżącego o udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej złożony został w dniu [...] listopada 2023 r., a odpowiedz Spółki o nie zidentyfikowaniu obowiązujących umów z [...] , [...] , [...] numer: [...] . wraz ze wskazaniem numeru takiej umowy oraz przedmiotu została udzielona w dniu [...] stycznia 2024 r. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania Spółki w zwłoce po wpłynięciu do organu wniosku skarżącego oraz długość trwania całego postępowania w niniejszej sprawie, aż do czasu jej załatwienia, tj. udzielenia odpowiedzi w dniu [...] stycznia 2024 r. Niezałatwienie przez Spółkę wniosku skarżącego w terminie zakreślonym przez u.d.i.p. niewątpliwie godzi, ale nie w sposób rażący, w zasadę szybkości postępowania oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, w tym niniejszej Spółki. Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności bez rażącego naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Z przytoczonych względów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie wymierzenie organowi grzywny nie jest wskazane. Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie. Tak naganna sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Podobnie Sąd ocenił niezasadność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej która miałaby rekompensować czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie Spółki i poniesione w związku z tym konsekwencje braku terminowego jej działania, których w świetle okoliczności tej sprawy nie sposób się doszukać. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.) - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w punkcie 1 wyroku; na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł w punkcie 2 wyroku oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku. O kosztach postepowania należnych skarżącemu od Spółki orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a.