II SAB/Wa 80/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Anna Mierzejewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2015 r. 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpatrzenia wniosku Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów wszystkich pozwoleń na broń do celów sportowych wydanych przez organ w okresie od [...] do [...] lutego 2013 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. z siedzibą w W. pismem z dnia 13 stycznia 2016 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 października 2015 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym, zgodnie z żądanym zakresem, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Komendanta [...] Policji do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi P. wskazało, iż w dniu 29 października 2015 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [...] złożyło wniosek o udostępnienie przez organ informacji publicznej (skanów wszystkich pozwoleń na broń do celów sportowych wydanych przez organ w okresie od 2 do 22 lutego 2013 r.). Do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu organ ani nie udostępnił żądanej informacji, ani wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej organ w tej sprawie pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, iż skarga jest obarczona wadami formalnymi bowiem nie zawiera jej odpisów i złączników. Wobec tego jej rozpatrzenie będzie możliwe dopiero po uzupełnieniu powyższych braków. Nadto nie zakreślono granic skargi z uwagi na to, iż nie można na podstawie godziny wysłania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w drodze elektronicznej określić, którego wniosku skarga dotyczy, ponieważ w jednym dniu wpłynęło do organu kilkanaście takich wniosków od P. W związku z powyższym skarga winna być rozpatrzona po uzupełnieniu tego braku przez stronę skarżącą. Organ zaznaczył, że P. w okresie od 23 października 2015 r. do 5 listopada 2015 r. (13 dni) skierowało do Komendy [...] Policji 75 wniosków dotyczących udostępnienia akt postępowań administracyjnych prowadzonych w Wydziale Postępowań Administracyjnych Komendy [...] Policji. Komendant [...] Policji stwierdził, iż niezależnie od powyższego skarga jest niezasadna. Bowiem wniosek P. wpłynął do organu w dniu 29 października 2015 r. (wraz 13 innymi wnioskami). W dniu 5 listopada 2015 r. przesłano do skarżącego e-mailem kopię pisma Naczelnika Gabinetu Komendy [...] Policji z dnia 4 listopada 2015 r. o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi do dnia 21 grudnia 2015 r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy. W dniu 11 grudnia 2015 r. organ skierował do skarżącego w drodze elektronicznej wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego oraz do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od otrzymania wezwania poprzez wskazanie osoby uprawnionej do odbioru przesyłek. Następnie organ ponownie przekazał to wezwanie w dniu 18 grudnia 2015 r. w wersji papierowej, gdyż w dniu 14 grudnia 2015 r. P. przesłało do Komendy [...] Policji e-mail, w którym poinformowało, że nie wyraziło zgody na doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Powyższe wezwanie zostało odebrane w dniu 31 grudnia 2015 r. (data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). W dniu 21 grudnia 2015 r. wpłynął do Komendy [...] Policji kolejny e-mail od P., w którym przedstawiono argumentację za udostępnieniem wnioskowanych informacji. Następnie radca prawny B. B. przesłał stanowisko w imieniu P., które wpłynął do organu w dniu 11 stycznia 2016 r. Wskazał w nim, że P. przygotowuje raport dotyczący praktyki administracyjnej organów Policji w sprawach dostępu do broni palnej. Do pisma dołączone zostało odręczne pełnomocnictwo z dnia 1 października 2014 r., podpisane przez J. K., upoważniające radcę prawnego B. B. do reprezentowania P. przed sądami administracyjnymi i powszechnymi oraz urzędami, instytucjami, osobami prawnymi i fizycznymi we wszelkich sprawach związanych z działalnością stowarzyszenia. W przesłanej korespondencji brak jednak było dokumentu, z którego wynikałoby, że J. K. jest uprawniony do reprezentowania P., a tym samym czy ma prawo udzielać skutecznie pełnomocnictwa. Wobec powyższego w dniu 12 stycznia 2016 r. (data nadania 13 stycznia 2016 r.) skarżący został wezwany przez organ do uzupełnienia powyższego braku formalnego w terminie 7 dni od doręczenia. Do dnia 26 stycznia 2016 r. nie uzupełniono ww. braków formalnych. W dniu 13 stycznia 2016 r. P. w odpowiedzi na zapytanie, czy zostały wydane decyzje dotyczące przedmiotowych wniosków, zostało poinformowane drogą elektroniczną przez organ, że czynności jeszcze trwają. Następnie w dniu 13 stycznia 2016 r. P. skierowało do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, skarga na bezczynność Komendanta [...] Policji nie jest zasadna. Jak bowiem wynika z akt postępowania administracyjnego Komendant [...] Policji nie mógł zakończyć prowadzonego postępowania administracyjnego z uwagi na zaistniałe po stronie skarżącego braki formalne wniosku, do uzupełnienia których został wezwany, a których nie uzupełnił. Na etapie złożenia niniejszej skargi Komendant [...] Policji oczekuje na uzupełnienie braków formalnych przez skarżącego, dotyczących wyjaśnienia czy J. K. jest uprawniony do reprezentowania P. Nieuzupełnienie wskazanych braków formalnych pisma przez skarżącego uniemożliwia zakończenie postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący sam przyczynił się do przedłużenia postępowania w sprawie. W związku z powyższym oddalenie skargi jest zasadne. W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2016 r. pełnomocnika P., stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi, strona skarżąca zawnioskowała o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vidé: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant [...] Policji jest bowiem podmiotem wykonującym zdania publiczne a zatem jest organem obowiązanym do udzielenia posiadanej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), zaś żądana przez skarżące T. informacja dotycząca wydanych decyzji – pozwoleń na broń do celów sportowych stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ww. ustawy). Powyższe nie jest w sprawie kwestionowane. Spór zaś sprowadza się do to, czy pomimo podjętych przez Komendanta [...] Policji czynności można organowi zarzucić bezczynność w realizacji wniosku strony skarżącej. W ocenie Sądu na to pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 29 października 2015 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej P. zwróciło się do Komendanta [...] Policji o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów wszystkich pozwoleń na broń do celów sportowych wydanych przez organ w okresie od 2 do 22 lutego 2013 r. W przedmiotowym piśmie wskazano zarówno adres poczty elektronicznej wymienionego stowarzyszenia jak i jego adres: P., al. [...], W. Wobec niewyrażenia przez skarżące T. zgody na doręczenie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, organ w dniu 18 grudnia 2015 r. wystosował na ww. adres do korespondencji pismo wzywające wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego oraz uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, poprzez wskazanie osoby uprawnionej do odbioru przesyłek. Wezwanie to zostało odebrane przez adresata w dniu 31 grudnia 2015 r. Zaś w dniu 8 stycznia 2016 r. radca prawny B. B. w imieniu P. odniósł się do żądania wykazania szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji oraz przedstawił pełnomocnictwo z dnia 1 października 2014 r. podpisane przez J. K., upoważniające wymienionego do reprezentowania T. m.in. przed urzędami i instytucjami we wszystkich sprawach związanych z działalnością stowarzyszenia. Pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. organ wezwał P. reprezentowane przez r. pr. B. B. do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, poprzez wyjaśnienie w jakim charakterze w sprawie występuje J. K. Organ utrzymuje zatem, iż wobec nieuzupełnienia braków formalnych pisma, z winy wnioskodawcy dalsze procedowanie w sprawie nie jest możliwe. Z tym poglądem nie sposób się zgodzić, bowiem na złożony wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ ma obowiązek zareagować w sposób prawem przewidziany. W sprawie może zaistnieć konieczność odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), gdyż może okazać się, że udostępnienie informacji wiąże się z udostępnieniem takiej informacji w formie przetworzonej. Wówczas organ zobowiązany jest wykazać na czym konkretnie polegać ma przetworzenie i wezwać wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie przez niego tak przygotowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, następnie zaś zbadać, czy została spełniona powyższa przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tych ustaleń załatwienie wniosku polegać będzie na udostępnieniu żądanej informacji albo wydaniu decyzji odmownej. Wyjaśnić także wypada, iż pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. II SAB/Gd 50/14). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, skoro nie musi wykazywać ani interesu prawnego, ani też faktycznego. Dopiero zamiar wydania decyzji administracyjnej omawiającej udostępnienia informacji publicznej powoduje konieczność stosowania przepisów k.p.a. W niniejszej sprawie organ dysponował wszelkimi informacjami niezbędnymi do załatwienia wniosku strony skarżącej, tj. oznaczenie wnioskodawcy, przedmiot żądania, adres do doręczeń. Po pierwsze, Komendant [...] Policji wzywając pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w żądaniu przedmiotowej informacji bez potrzeby żądał uzupełnienia braków formalnych pisma o podanie osoby uprawnionej do odbioru korespondencji, albowiem adres P. został wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten nie był zatem dotknięty ww. wadą formalną, nawet na gruncie przepisów k.p.a. (art. 63 § 2) i nie generował przeszkód w wymianie korespondencji elektronicznej czy "papierowej" z wnioskodawcą, a finalnie nie stanowił przeszkody w ewentualnym doręczeniu na ten adres decyzji odmownej wobec niewykazania, zdaniem organu, ważnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej. Po wtóre, organ po zapoznaniu się z argumentacją wnioskodawcy, odnoszącą się do wykazania przez P. szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji publicznej, nie zasygnalizował, iż zamierza wydać decyzję odmowną dla strony, a tym samym wywołał stan niepewności co do tego, czy stanowisko wnioskodawcy uznał za zasadne, czy też nie. Po trzecie, po ponownym wezwaniu pełnomocnika strony pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. do kolejnego uzupełnienia braków formalnych podania w oparciu o przepisu k.p.a. i nieuzupełnieniu tych braków z zakreślonym terminie, nie podejmował już żadnych czynności w sprawie. Jeżeli nawet uznać, iż już z przedmiotowego wezwania do usunięcia braków formalnych podania wynika domniemanie wydania decyzji administracyjnej przez organ i wobec tego istnieje konieczność stosowania rygorów określonych przepisami k.p.a., to należy wytknąć organowi, iż nie zakończył sprawy w formie wymaganej tymi przepisami. Albowiem zgodnie z art. 64 § 1 i 2 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie pisma bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. to czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić stronę pismem (wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. II OSK 2266/11, publik LEX nr 1340237: "pismo organu I instancji z dnia (...) o pozostawieniu podania spółki bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem. Jest zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Sama czynność organu ma charakter materialno-techniczny, znajdujący oparcie w treści art. 64 § 2 k.p.a."). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowaniu przez niego żądnych czynności w tym postępowaniu. Konieczne jest zawiadomienie strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania – patrz wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 181/15 (publik. LEX nr 1934117). W niniejszej sprawie przedmiotowego zawiadomienia Komendant [...] Policji nie przesłał wnioskodawcy, choć uprzednio bez przeszkód prowadził z nim korespondencję. Powyższe oznacza, iż Komendant [...] Policji pozostaje w zwłoce w realizacji wniosku P., bowiem do dnia rozpoznania przez Sąd skargi nie załatwił sprawy poprzez czynność materialno-techniczną udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie wydał decyzji odmownej, jak też nie poinformował strony o niedającej się usunąć przeszkodzie procesowej w wydaniu decyzji administracyjnej, wobec nieuzupełnienia braków formalnych pisma. Zatem wniosek z dnia 29 października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpatrzony przez organ zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując, Sąd stwierdził w wyniku analizy przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zestawieniu z materiałem aktowym oraz odpowiedzią udzieloną przez Komendanta [...] Policji, że organ ten nadal pozostaje w bezczynności w prawidłowym załatwieniu przedmiotowego wniosku. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosków skarżącego T. z dnia 29 października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzając jednocześnie w punkcie drugim wyroku (na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc jednak pod uwagę, iż Komendant [...] Policji podejmował szereg czynności zmierzających do rozparzenia wniosku strony skarżącej, lecz z powodu błędnego rozumienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec braku oczekiwanego działania ze strony pełnomocnika wnioskodawcy, nie załatwił sprawy, to stwierdzić należy, iż sytuacja taka nie może prowadzić do oceny skutkującej stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. Komendant [...] Policji będzie zatem obowiązany rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia 29 października 2015 r. biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 1a p.p.s.a., jak w pkt 1 i 2 wyroku. Rozstrzygniecie z pkt 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).