II SAB/Wa 806/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi S.J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę S.J. (dalej także jako "wnioskodawca" lub skarżący") w dniu [...] sierpnia 2019 r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. wniosku inwestora - młż. K. i J.P. zam. przy ul. [...] w [...] z Xl.2016 r. "o wydanie Decyzji »Pozwolenie na użytkowanie" dot. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], rozbudowanego, nadbudowanego i przebudowanego w oparciu o "Pozwolenie na budowę" nr [...] wydanego przez Starostę [...] dnia [...].12.2002r.; 2. dziennika budowy z załącznikami prowadzonego przez Kierownika budowy - techn. bud. S.C. dot. rozbudowy, nadbudowy oraz przebudowy w. wym. Budynku mieszkalnego jednorodzinnego (BMJ); 3. dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, o której mowa w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, opracowanej przez Geodetę uprawnionego dotyczącej rozbudowy, nadbudowy oraz przebudowy w. wym. BMJ; 4. oświadczenia Kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przygotowanego przez techn. bud. S.C. "o zgodności wykonania obiektu budowlanego z »Projektem budowlanym« lub warunkami »Pozwolenia na budowę«, »Pozwoleń na wznowienie robót« oraz przepisami"; 5. decyzji PINB w [...] »Pozwolenie na użytkowanie« wydanej [...].11.2016r. na rzecz młż. K. i J. P. dot. rozbudowanego, nadbudowanego i przebudowanego przez nich Budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], w oparciu o w. wym, "Pozwolenie na budowę". Wnioskodawca wniósł o udostępnienie wskazanej informacji poprzez umożliwienie przejrzenia ww. dokumentów w PINB, a po dokonaniu tej czynności także przesłanie pocztą elektroniczną na podany adres mailowy. W odpowiedzi na wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oraz komplet dołączonych do niego dokumentów enumeratywnie wymienionych we wniosku tj. dziennik budowy, dokumentacja geodezyjna powykonawcza, oświadczenie kierownika budowy to część akt sprawy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ubiegania się inwestora, w tym przypadku osoby fizycznej, o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Organ podzielił pogląd w przyjętej linii orzecznictwa, że "żądanie udostępnienia akt sprawy, także akt zakończonego postępowania (...) nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca (...). Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13). Ponadto organ podniósł, że "dziennik budowy" jako "urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, powinien być uznany za informację publiczną, jeżeli oczywiście dotyczy robót budowlanych związanych z wykonywaniem zadań publicznych, co wskazuje na to, że inwestorem musi być jednostka samorządu terytorialnego, czyli podmiot publicznoprawny realizujący zadania publiczne, a co za tym idzie dziennik budowy służy realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Dziennik budowy prowadzony dla inwestycji indywidualnej w świetle obowiązującego porządku prawnego nie stanowi informacji publicznej. Natomiast odnośnie punktu 5. organ stwierdził, że w zasobach archiwalnych organu nie istnieje decyzja cyt. "(...) "pozwolenie na użytkowanie" wydanej [...].11.2016r. na rzecz młż. K. i J. P." (...)". Wnioskodawca w piśmie z dnia 24 września 2019 r. wniósł ponaglenie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Następnie organ w piśmie z dnia 30 września 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że zakres informacji wskazany we wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. (pkt 1-4 wniosku) nie stanowi informacji publicznej w świetle obowiązującego porządku prawnego. Dokumenty enumeratywnie wymienione w art. 57 Prawa budowlanego, dotyczące kwestii indywidualnej (a takową jest inwestycja zrealizowana przez Państwa P.), nie podlegają ujawnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. S.J. w piśmie z dnia 4 listopada 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący poinformował, że organ udostępnił mu w dniu 7 października 2019 r. zanonimizowane kopie dokumentów w postaci decyzji "protokołu kontroli obowiązkowej budowy" oraz decyzji "pozwolenie na użytkowanie". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o odmowę zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni, a także o odmowę stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019, poz. 2325 - dalej: P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej jako "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. informacja stanowi informację publiczną, a w związku z tym, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do jej udostępnienia. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p nie budzi wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa i w tej sytuacji została spełniona przesłanka podmiotowa. Skarga jednakże nie jest zasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie dokumentów dot. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], rozbudowanego, nadbudowanego i przebudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Chodzi o informacje publiczne objęte jednolitą definicją, która taki charakter nadaje wszelkim wiadomościom, które zostały wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, [w:] CBOSA). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do działalności organu władzy publicznej. W powyższym rozumieniu dokumenty urzędowe w postaci decyzji administracyjnej organu nadzoru budowlanego oraz protokołów z przeprowadzonych przez ten organ obowiązkowych kontroli, niewątpliwie spełniają warunki informacji publicznej, gdyż dotyczą działania organu wykonującego funkcje publiczne. Powyższe dokumenty stanowią informację publiczną dotyczącą danych publicznych skarżonego podmiotu, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli ( art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie u.d.i.p). Natomiast oceniając w pozostałym zakresie dane objęte przedmiotowym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej zauważyć należy, że w istocie stanowi on żądanie udostępnienia akt sprawy administracyjnej jako całości, czyli dostępu do dokumentacji związanej z udzieleniem zezwolenia na użytkowanie określonego obiektu i żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że akta sprawy nie są w całości informacją publiczną, są bowiem zbiorem informacji takich, które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią. Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., określającego jedno z uprawnień podmiotu korzystającego z prawa do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Uprawnienia tego nie można utożsamiać z wglądem do akt sprawy, czy też prawem przeglądania akt sprawy. Akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art.6 ust.2 u.d.i.p.). Dostęp do nich uregulowany jest w art. 73 k.p.a. i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. 2019, poz.1186) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (...). Wskazany przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania administracyjnego w stosunku do definicji strony wynikającej z art.28 k.p.a. i stanowi lex specialis wobec regulacji art. 28 k.p.a. Z kolei przepisy art. 73 i 74 k.p.a. wyłączają stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać. Dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczony jest do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego (wyroki NSA: z 28 listopada 2009 r., I OSK 485/09, LEX nr 571038 i z 18 września 2008 r., I OSK 194/08, LEX nr 516808). Jednakże dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej tylko wtedy, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego (zob. wyrok NSA OZ w Gdańsku z 17 grudnia 2003 r., II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295). Uzasadnione jest bowiem stanowisko, wedle którego z zakresu przedmiotowego informacji publicznej należy wyłączyć dokumenty pochodzące od osoby fizycznej lub prawnej, nie będącej podmiotem publicznym. A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty, które takie podmioty kierują do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna taki dokument lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty taki, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Fakt, że taki dokument trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem podanie (wniosek) skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został zaadresowany do organu administracji i znajduje się w jego posiadaniu. Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie wglądu do dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ. Uprawnieniem wglądu do dokumentu nie są więc objęte wnioski (podania wraz z załącznikami) osób fizycznych i prawnych niepublicznych oraz pisma procesowe takich stron. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że wniosek inwestora, niebędącego podmiotem publicznym, o wydanie decyzji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie określonego obiektu, stanowi postulat wszczęcia postępowania administracyjnego i dołączone do niego dokumenty, o których mowa w art. 57 ust.1 pkt 1-8 Prawa budowlanego, nie mają waloru informacji publicznej i tym samym nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć także należy, że określone załączniki, które inwestor obowiązany jest dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, po zakończeniu postepowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego zwraca bezzwłocznie inwestorowi, zgodnie z art. 57 ust. 8 prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał zatem prawidłowej kwalifikacji żądania skarżącego udostępnienia dokumentacji objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r., jako niepodlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto organ prawidłowo zawiadomił o tym wnioskodawcę w formie pisma informacyjnego. W takim bowiem przypadku jak w analizowanym, prawidłową prawną formą działania podmiotu zobowiązanego jest pisemne zawiadomienie wnioskującego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej. W tych okolicznościach organ udzielając skarżącemu informacji poprzez udostępnienie decyzji administracyjnej oraz protokołów z kontroli, zasadnie ograniczył się w odniesieniu do pozostałych żądań wniosku do zawiadomienia wnioskodawcy pismem o przyczynie nieudostępnienia żądanych danych. Reasumując wskazać należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku S.J. z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, a podniesione w skardze zarzuty uznać należy za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.