II SAB/Wa 81/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung, WSA Ewa Pisula - Dąbrowska (spr.), Protokolant Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w przedmiocie nierozpoznania wniosku M. S. z dnia [...] r. o stwierdzenie nieważności decyzji Regionalnej Komisji Lekarskiej nr [...] ABW z dnia [...] r. nr [...] - zobowiązuje Centralną Komisję Lekarską Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do rozpoznania wniosku M. S. z dnia [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] (zwana dalej RKL Nr [...] ABW), orzekła o zakończeniu czynności orzeczniczych w stosunku do [...] M. S. (zwanego dalej skarżącym), bez wydania orzeczenia. W uzasadnieniu RKL Nr [...] ABW podała, że funkcjonariusz był wielokrotnie powiadamiany listami poleconymi o konieczności stawienia się przed RKL Nr [...] ABW, celem ustalenia jego stanu zdrowia, zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia dalszej służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz ustalenia związku schorzeń ze służbą i ewentualnej grupy inwalidzkiej. W związku z tym, że skarżący nie zgłosił się do RKL Nr [...] ABW [...] lipca 2007 r., jak również w dniu [...] sierpnia 2007 r., RKL Nr [...] ABW wyznaczyła kolejny termin na dzień [...] września 2007 r. W żadnym z wyznaczonych terminów skarżący nie stawił się. Z powodu nieobecności skarżącego i braku możliwości jego zbadania RKL Nr [...] ABW podjęła decyzję o zakończeniu czynności orzeczniczych bez wydania orzeczenia. Wnioskiem z dnia 10 marca 2008 r. skarżący wniósł (na podstawie art. 156 § 1 kpa) o stwierdzenie nieważności decyzji RKL Nr [...] ABW do Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. (zwanej dalej CKL ABW). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie przepisów o właściwości oraz wydanie aktu prawnego bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na wniosek (w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia), CKL ABW, pismem z dnia [...] marca 2008 r., poinformowała skarżącego, iż podtrzymuje swoje stanowisko, zawarte w pismach z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] listopada 2007 r., że pismo informujące funkcjonariusza o odstąpieniu przez Regionalną Komisję Lekarską od dalszych czynności orzeczniczych z powodu niestawienia się przez niego przed Komisją w wyznaczonych wcześniej terminach, należy zakwalifikować i potraktować jako zawiadomienie o stanowisku organu oraz, że nie powinno się go utożsamiać z decyzją administracyjną. Pismem z dnia 13 maja 2008 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność CKL ABW w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej RKL Nr [...] ABW z dnia [...] września 2007 r. nr [...], dotyczącej zakończenia czynności orzeczniczych bez wydania orzeczenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że CKL ABW nie rozpatrzyła jego wniosku z dnia 10 marca 2008 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji RKL Nr [...] ABW. Powołując się na treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarżący wniósł o zobowiązanie Przewodniczącej CKL ABW do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 marca 2008 r. i wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę CKL ABW wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ podał, że pismo RKL Nr [...] ABW z dnia [...] września 2007 r., jak również pisma CKL ABW z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] listopada 2007 r. miały wyłącznie charakter informacyjny. Wyjaśnił, że pismami tymi organ zawiadamiał jedynie skarżącego o przyczynie odstąpienia od czynności orzeczniczych. Wywodził, że pismami tymi nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach skarżącego. Nadto wskazał, że postępowanie komisji lekarskich w sprawach dotyczących orzeczeń zostało szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 z późn. zm.), w którym ustawodawca nie przewidział wydawania w tych sprawach, czy to przez komisje regionalne, czy też przez Centralną Komisję Lekarską, decyzji administracyjnych. Komisje te wydają wyłącznie orzeczenia. Organ wyjaśnił, że rozporządzenie nie przewiduje trybu stwierdzenia nieważności nawet w odniesieniu do orzeczeń wydanych przez komisje lekarskie. Zatem CKL ABW nie mogła zastosować instytucji, której nie przewidują przepisy określające ramy postępowania wyżej wymienionych komisji lekarskich. Zastosowanie jej byłoby równoznaczne z przekroczeniem kompetencji i naruszyłoby zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, która nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie prawa i w jego granicach. CKL ABW wywodziła, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., o bezczynności organu można mówić w przypadku gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie czynności w sprawie. Twierdziła, że w przedmiotowej sprawie wydanie orzeczenia przez RKL Nr [...] ABW było prawnie niemożliwe. Reasumując organ twierdził, że kierowane do skarżącego pisma miały charakter zawiadomień, a to oznacza, że nie mogły być przedmiotem skargi. Pismem z dnia 29 sierpnia 2008 r. skarżący podtrzymał skargę w całości, podnosząc równocześnie, że jego wniosek - odwołanie z dnia 10 marca 2008 r. - powinien być rozpoznany zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnić należy, że sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub też wydaniem innych aktów, lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy CKL ABW zobowiązana była wydać orzeczenie administracyjne w związku z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji RKL Nr [...] ABW z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl § 20 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 z późn. zm.), osobie skierowanej przysługuje odwołanie do Centralnej Komisji Lekarskiej od każdego nieprawomocnego orzeczenia regionalnej komisji lekarskiej. Z kolei orzeczenie o zdolności do służby regionalna komisja lekarska wydaje uwzględniając m. in. ocenę stanu zdrowia osoby skierowanej (§ 13 rozporządzenia), natomiast oceny stanu zdrowia takiej osoby dokonuje się na podstawie protokołu badania lekarskiego, wyników zleconych badań specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji szpitalnej, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych dla dokonania tej oceny (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że podstawą do wydania przez Komisję orzeczenia jest przeprowadzenie przez nią badań lekarskich, a w razie konieczności, skierowanie na dodatkowe badania specjalistyczne lub obserwację szpitalną (§ 15 ust. 2 rozporządzenia). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że skarżący nie stawił się na żaden z wyznaczonych przez RKL Nr [...] ABW terminów, nie została przedstawiona przez niego żadna dokumentacja, na podstawie, której RKL mogłaby ocenić zdolność skarżącego do służby, a zatem nie było podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia, od którego przysługuje odwołanie. Niemożność wydania merytorycznego orzeczenia nie znosiła jednakże obowiązku rozpatrzenia przez organ wniesionego przez skarżącego środka odwoławczego. Obowiązek rozpatrzenia przez organ wniesionego środka odwoławczego nie jest powiązany z oceną charakteru prawnego wydanego aktu. Wskazuje na to treść art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych. Z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych mamy do czynienia w sytuacji braku przedmiotu zaskarżenia oraz w przypadku wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, zatem jest niedopuszczalne, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy zaskarżona czynność nie stanowi decyzji administracyjnej. Pismo RKL Nr [...] ABW w z dnia [...] września 2007 r., zatytułowane decyzja nie określa sytuacji prawnej skarżącego, nie ustala zakresu praw ani też obowiązków skarżącego, a nadto nie jest do niego skierowane. Nie przysługuje również od niego odwołanie na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego, w pierwszej kolejności, było zbadanie wniesionego przez skarżącego odwołania pod kątem jego dopuszczalności. Podnieść należy również, że pismo wyjaśniające z dnia [...] marca 2008 r., w którym organ powołał się na swoje wcześniejsze pisma skierowane do skarżącego z dnia [...] października 2007 r. oraz z dnia [...] listopada 2007 r., nie może być uznane przez Sąd za decyzję administracyjną jednostronnie rozstrzygającą sprawę, ani też za postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Reasumując - w związku z tym, że CKL ABW nie dokonała kontroli, która pozwoliłaby ustalić, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki warunkujące dopuszczalność odwołania, Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.