II SAB/Wa 81/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. K. B. jako poseł na Sejm RP zwrócił się do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w trybie interwencji poselskiej oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o: 1. przedstawienie kopii faktur za rok 2017 na usługi dotyczące wizażu, o których mowa w raporcie pokontrolnym NIK. 2. odpowiedź, z czego wynikała wysokość jednej faktury na kwotę 49 tysięcy złotych wystawionej [...] grudnia 2017 r. Jakie były składniki ww. faktury. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. K. B., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów polegającą na nie udzieleniu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku i udzielenia odpowiedzi na zadane pytania, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej - w terminie 14 dni; stwierdzenie, że Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dopuścił się w tej sprawie bezczynności; zasądzenie kosztów postępowania od Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na rzecz strony według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, że [...] czerwca 2018 r. K. B. zwrócił się do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych. Domagał się przedstawienia kopii faktur za rok 2017 na usługi dotyczące wizażu, o których mowa w raporcie pokontrolnym NIK. Prosił również o odpowiedź na pytanie z czego wynikała wysokość jednej faktury z [...] grudnia 2017 r. na kwotę 49 tys. zł. i jakie były składniki tej faktury. Podał, że pismo zostało przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zignorowane. [...] listopada 2018 r. K. B. wysłał do KPRM kolejne pismo, w którym zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na zadane wcześniej pytania. Także to pismo pozostało bez odpowiedzi. Pełnomocnik wskazał, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów jest państwową jednostką organizacyjną. Kancelarią kieruje Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (art. 27 ustawy z dnia 08 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów). W ocenie Skarżącego nie może być wątpliwości, że pytania przedmiotowego wniosku dotyczą informacji publicznych, które powinny być opinii publicznej udostępnione. Pełnomocnik podniósł, że ani w doktrynie, ani w judykaturze nie ma wątpliwości co do tego, ze dokumenty związane z wydatkowaniem środków publicznych - w tym faktury mają charakter informacji publicznej. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że pisma skarżącego były opatrzone nagłówkiem Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, skarżący nie wskazał prywatnego adresu do odpowiedzi, a jako podstawę prawną skarżący wskazał dwa tryby żądania informacji tj. tryb interwencji poselskiej oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pełnomocnik podniósł, że samo zakwalifikowanie informacji do zbioru informacji publicznych nie skutkuje automatycznie koniecznością zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisów tych zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Podał, że w przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie informacji jako Poseł na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. Adresatem wniosku jest organ administracji rządowej. Skarżący, z racji pełnionej funkcji, winien zatem realizować swoje prawo do informacji i materiałów objętych wnioskiem w trybie art.16 ust. 1 i art 19 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Brzmienie cytowanego wyżej przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie publicznej wskazuje na pierwszeństwo trybów szczególnych dostępu do informacji przed trybem dostępu do informacji publicznej wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 wskazał dwa tryby — tryb wynikający z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz tryb wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze, że tryb dostępu do informacji wynikający z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora jako lex specialis ma pierwszeństwo przed trybem dostępu do informacji wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, to wniosek z dnia [...] czerwca 2018 i następujący po nim wniosek z dnia [...] listopada 2018 jako związany z wykonywaniem mandatu posła wymaga poddania go ocenie w aspekcie wykonania zadań wynikających z posiadanego mandatu poselskiego. Pełnomocnik wskazał, że mając na uwadze, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na czynności podejmowane przez organy administracji państwowej w reakcji na realizację uprawnień posłów i senatorów wynikających z ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W sprawie tej brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., jak wnosił o to pełnomocnik organu. Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżący w skardze z dnia [...] stycznia 2019 r. zarzucił organowi bezczynność polegającą na nie udzieleniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Sprawa ze skargi na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a taką jest skarga z dnia [...] stycznia 2019 r., stanowi sprawę podlegającą właściwości sądu administracyjnego. Zadaniem Sądu jest dokonanie oceny, czy istotnie organ wskazany w skardze obowiązany był podjąć działania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. Z tego względu zarzucana przez skarżącego Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. poddana została kontroli Sądu. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie można w niniejszej sprawie zarzucić bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, ze zm.), zwanej dalej także u.d.i.p. stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Odnosząc się zaś do treści żądanej we wniosku informacji wskazania wymaga, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi informacja o wydatkowaniu środków publicznych i w istocie tego dotyczy żądanie zawarte w punkcie 1 i 2 wniosku. Zauważyć jednakże należy, że choć K. B. powołał we wniosku ustawę o dostępie do informacji publicznej, to wniosek z dnia [...] czerwca 2018 r. nie może być zakwalifikowany jako żądanie udostępnienia informacji publicznej na gruncie tej ustawy. Wniosek ten K. B. złożył bowiem jako poseł na Sejm RP, co wyraźnie wskazano w nagłówku pisma. Nadto, w piśmie wnioskodawca zaznaczył w pierwszej kolejności, że czyni to w trybie interwencji poselskiej. Na podstawie treści pisma z [...] czerwca 2018 r. nie sposób wyprowadzić wniosku, że żądanie udostępnienia informacji dokonane zostało na podstawie u.d.i.p., tj. w oderwaniu od sprawowanej funkcji posła, bez związku z uprawnieniami wynikającymi z odrębnego aktu prawnego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r., poz. 1799), posłowie i senatorowie mają prawo uzyskiwać od członków Rady Ministrów oraz przedstawicieli właściwych organów instytucji państwowych i samorządowych informacje i wyjaśnienia w sprawach wynikających z wykonywania obowiązków poselskich lub senatorskich. Stosownie zaś do art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, w wykonywaniu mandatu poseł lub senator ma prawo, jeżeli nie narusza dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, a także spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz zakładów i przedsiębiorstw państwowych i samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Poseł lub senator ma prawo podjąć – w wykonywaniu swoich obowiązków poselskich lub senatorskich – interwencję w organie administracji rządowej i samorządu terytorialnego, zakładzie lub przedsiębiorstwie państwowym oraz organizacji społecznej, a także jednostkach gospodarki niepaństwowej dla załatwienia sprawy, którą wnosi we własnym imieniu albo w imieniu wyborcy lub wyborców, jak również zaznajamiać się z tokiem jej rozpatrywania (art. 20 ust. 1 powołanej ustawy). W sprawie niniejszej, co bezspornie wynika z wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r., K. B. zwrócił się do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie jako "każdy", ale jako poseł w trybie interwencji poselskiej. Zastosowanie znajdują tym samym przepisy ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora, a nie ustawa o dostępie do informacji publicznej, choć w treści pisma poseł powołał się także na ten akt prawny. Żądanie jest jednakże ściśle powiązane ze sprawowanym mandatem posła. Skoro wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. nie podlegał rozpatrzeniu przez organ na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, brak było podstaw do stwierdzenia, że organ był bezczynny w jego rozpatrzeniu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej na dzień wniesienia skargi do Sądu. Oceny Sądu w tym zakresie nie zmienia ani to, że wniosek skierowany jest do podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p., ani to, że żądanie przedstawione w trybie interwencji poselskiej odnosi się do informacji stanowiących informację o sprawie publicznej. Wnioskodawca nie występował w tej sprawie jak każdy korzystający z uprawnień wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale jako funkcjonariusz publiczny korzystający z uprawnień przewidzianych ustawą o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.