II SAB/Wa 811/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Iwona Maciejuk (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Fundacji [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Fundacji [...], zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Fundacji [...] do udzielenia żądanej informacji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Fundacji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, konkretnie J. O., który w imieniu Fundacji pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił udzielenia informacji, wymierzenie Fundacji [...] grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. za pomocą poczty elektronicznej, a [...] kwietnia 2015 r. pocztą tradycyjną, wystosował wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez Fundację [...]. Na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej wniósł o udostępnienie kopii pełnej dokumentacji potwierdzającej zebraną kwotę 39 233 688,66 zł w ramach zbiórki publicznej zgłoszonej pod numerem [...], to jest: 1) Wszystkich rozliczeń przesłanych do siedziby Fundacji [...] przez sztaby lokalne [...] w Polsce i za granicą. 2) Wszystkich potwierdzeń rozliczeń wysłanych przez Fundację [...] do sztabów lokalnych w Polsce i za granicą. 3) Wszystkich rozliczeń przesłanych do siedziby Fundacji [...] przez organizatorów imprez zamkniętych. 4) Wszystkich potwierdzeń rozliczeń wysłanych przez Fundację [...] do organizatorów imprez zamkniętych. 5) Wszystkich rozliczeń przesłanych do siedziby Fundacji [...] przez podmioty kwestujące w ramach tzw. "[...]". 6) Wszystkich potwierdzeń rozliczeń wysłanych przez Fundację [...] do podmiotów kwestujących w ramach tzw. "[...]". Zwrócił się o udostępnienie kopii pełnej dokumentacji potwierdzającej przekazanie, w ramach zbiórki publicznej zgłoszonej pod numerem [...], sprzętu medycznego Fundacji [...] o wartości 605 338,56 zł, a także kopii pełnej dokumentacji potwierdzającej zebraną kwotę 13.270.675,61 zł w ramach 23. Finału [...], które nie należała do zbiórki publicznej, to jest: 1. darowizny indywidualne przekazane na rachunek bankowy, 2. darowizny przekazane poprzez wpłaty kartami płatniczymi za pomocą terminali płatniczych oraz za pomocą formularza na stronie internetowej, 3. środki zebrane w wyniku Licytacji Najbardziej Hojnych Darczyńców, 4. środki przekazane poprzez charytatywne SMS-y, 5. środki wpłacone poprzez formularz wpłaty na stronie [...], 6. środki przekazane poprzez formularz wpłaty w serwisie Facebook [...], 7. środki zebrane w wyniku akcji [...], 8. środki zebrane przez serwis [...], 9. środki zebrane w wyniku akcji prowadzonych przez sponsorów [...], 10. środki przekazane na cele Finału przez sponsorów [...]. Skarżący podał, że powyższe informacje nie zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej, a z całą pewnością Fundacja [...], będąc organizacją pożytku publicznego, ma obowiązek wskazane dokumenty opublikować lub na żądanie w trybie ustawy udostępnić. Wniósł o przesłanie materiałów na adres poczty elektronicznej. Skarżący podniósł, że do dnia [...] czerwca 2015 r. nie uzyskał odpowiedzi na wskazany adres poczty elektronicznej, natomiast w dniu [...] maja 2015 r. na adres domowy doręczone zostało pismo, w którym J. O. występując w imieniu Fundacji [...] odmawia udzielania informacji publicznej poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie. Skarżący wskazał, że w treści pisma występujący w imieniu Fundacji [...] J. O. powołując się na zapisy konstytucyjne, to jest art. 61 ust. 1 i 3 oraz ochronę danych osobowych, odmawia udzielenia informacji publicznej i tłumaczy swoją decyzję "potencjalnym naruszeniem praw podmiotów gospodarczych". Skarżący podkreślił, że nie jest zainteresowany pozyskiwaniem danych osobowych i nawet tam, gdzie podawanie danych jest prawnym obowiązkiem, godzi się na anonimizację. Istotą i celem wniosku o udzielenie informacji publicznej było i jest zweryfikowanie sprzecznych danych, które Fundacja podawała zarówno opinii publicznej, jak i Ministerstwu Administracji i Cyfryzacji. Fundacja [...] pomocy wniosła o odrzucenie skargi i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Fundacji przedmiotowa skarga jest bezzasadna, a jej wniesienie jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa. Fundacja podniosła, że w uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. otrzymanym w odpowiedzi na swój wniosek Fundacja odmówiła udzielenia żądanych informacji uzasadniając swoje stanowisko tym, że u.d.i.p. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Fundacja podkreśliła, że wbrew twierdzeniom skarżącego, pismo z dnia [...] maja 2015 r. wystosowane w odpowiedzi na wniosek, stanowi decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym przez skarżącego, w trybie przewidzianym przez przepisy u.d.i.p. Podniesiono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu (podmiotu zobowiązanego), oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22 września 1981 r. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz 91, wyrok NSA z 8 lutego 1983 r. SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 Nr 1 poz. 3, postanowienie NSA z 21 marca 2002 r. - II SA 2213/01 LEX nr 157973; wyrok NSA z 15 marca 2001 r. - V SA 2938/99 LEX nr 51259 oraz wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 1225/1). Fundacja wskazała, że pismo z dnia [...] maja 2015 r. stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera oznaczenie podmiotu, od którego pochodzi, oznaczenie adresata i podpis osoby upoważnionej do reprezentowania Fundacji, wskazuje zakres żądania podmiotu ubiegającego się o udzielenie informacji oraz zawiera jednoznaczne rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. W przedmiotowym piśmie nie brakuje także wyjaśnienia podstawy prawnej zajętego stanowiska. Podkreślono, iż pismo z dnia [...] maja 2015 r. zawiera określenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, rozstrzygnięto o odmowie udostępnienia informacji, a więc spełnia również wymóg określony w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. W piśmie tym brak jedynie pouczenia o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.d.i.p. jednakże, pouczenie o przysługujących środkach prawnych jest tym elementem, który nie wpływa na jej ważność, ponieważ brak pouczenia w decyzji, jak również jego wadliwość polegająca na nieprawidłowym pouczeniu strony o przysługującej jej możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia nie powoduje nieważności decyzji. (B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym. Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo 1988/922, Wrocław, s. 11). Pismo to umożliwia skarżącemu poznanie motywów rozstrzygnięcia Fundacji jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, oceny zgodności z prawem stanowiska Fundacji oraz poddania go sądowej kontroli i z tych przyczyn może być uznane za rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podniesiono, że w świetle wydanej przez Fundację decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie zachodzi bezczynność po stronie Fundacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był podmiotem zobowiązanym oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). W ocenie Sądu, sprawa niniejsza mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. określający podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej przewiduje dwa alternatywne kryteria, tj. wykonywanie "zadań publicznych" lub "dysponowanie majątkiem publicznym", dające podstawę do zakwalifikowania określonych podmiotów do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Bezsporna jest okoliczność, że Fundacja [...] jest organizacją pożytku publicznego, co zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 ze zm.) wiąże się z obowiązkiem składania m.in. rocznego sprawozdania finansowego (art. 23 ust. 2). W świetle przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organizacją pożytku publicznego może być organizacja pozarządowa oraz podmiot wymieniony w art. 3 ust. 3 pkt 1 i 4, z zastrzeżeniem art. 21, który spełnia łącznie m.in. następujące wymagania: 1) prowadzi działalność pożytku publicznego na rzecz ogółu społeczności lub określonej grupy podmiotów, pod warunkiem, że grupa ta jest wyodrębniona ze względu na szczególnie trudną sytuację życiową lub materialną w stosunku do społeczeństwa, 2) może prowadzić działalność gospodarczą wyłącznie jako dodatkową w stosunku do działalności pożytku publicznego, 3) nadwyżkę przychodów nad kosztami przeznacza na działalność, o której mowa w pkt 1 (...). Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Fundacja [...] jako organizacja pożytku publicznego wykonuje zadania publiczne. Jest zatem podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. Podkreślenia wymaga przy tym, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Pojęcia te wiążą się przede wszystkim z zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/13, Lex nr 140498). Pogląd, iż fundacja będąca organizacja pożytku publicznego stanowi podmiot obowiązany na gruncie u.d.i.p. nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 62/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, w ocenie Sądu, informacje żądane we wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. dotyczące kwestii finansowych tak w zakresie pozyskania środków, jak i ich rozdysponowywania przez Fundację stanowią informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że majątkiem publicznym jest majątek, który – niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem – zostaje przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także i wyłącznie prawem administracyjnym (A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 256). Informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować zatem wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ (podmiot obowiązany) ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Natomiast jeżeli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym poinformowanie to nie wymaga formy decyzji administracyjnej. W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Rozpatrując skargę na bezczynność Fundacji [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku P. W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Sąd stwierdził, iż Fundacja nie zostaje w bezczynności (i nie była bezczynna w dniu wniesienia skargi do Sądu), albowiem w dniu [...] maja 2015 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołując się na przepis art. 5 ust. 2 tej ustawy, w szczególności zaś prawo do prywatności, odmówiła decyzją udostępnienia informacji publicznej. Wprawdzie pismu z dnia [...] maja 2015 r. Fundacja nie nadała nazwy decyzja, jednakże w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości – z uwagi na treść tego pisma – że spełnia ono wymogi pozwalające uznać je za decyzję w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko Fundacji zawarte w tym zakresie w odpowiedzi na skargę jest trafne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (v. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982 z. 9-10, poz. 169 str. 351). Pismo z dnia [...] maja 2015 r. nie pozostawia wątpliwości, że pochodzi od Fundacji [...]. Podmiot ten został oznaczony w pismie. Pismo podpisane zostało przez Prezesa Zarządu, jako osobę uprawnioną do reprezentowania Fundacji. Nie budzi wątpliwości, że pismo to skierowane jest (mimo braku oznaczenia w tym zakresie) do P.W. w odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący potwierdził powyższe w skardze do Sądu. Pismo zawiera rozstrzygnięcie. Z treści pisma jednoznacznie wynika, że Fundacja nie udostępni (odmawia udostępnienia) żądanych danych. W piśmie wskazano powód odmowy, t.j. powołano się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z ustawą o ochronie danych osobowych, wprost wymieniając prawo do prywatności, jako przeszkodę w udostępnieniu informacji publicznej. W piśmie tym Fundacja nie twierdziła, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Treść pisma z dnia [...] maja 2015 r. pozwala na zakwalifikowanie go jako decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wprawdzie decyzja nie zawiera pouczenia o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tym niemniej kwestia ta nie pozbawia tego aktu charakteru decyzji. Brak pouczenia nie uniemożliwia nadto wnioskodawcy dochodzenia swych praw poprzez kwestionowanie tej decyzji. Strona ma prawo wystąpienia do Fundacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem, z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wniosek taki należy złożyć wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec wydania w dniu [...] maja 2015 r. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stwierdzić należało, że Fundacja nie pozostawała w bezczynności w dniu wniesienia skargi i nie pozostaje w bezczynności w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż powyższe nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi, jak wnosiła o to Fundacja, ale do jej oddalenia. Skarga nie była niedopuszczalna, a jedynie niezasadna. W sprawie tej Sąd obowiązany był dokonać oceny, czy żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną, czy podmiot, do którego wystosowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej był podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. i czy pozostawał w bezczynności. Uznanie skargi za niedopuszczalną, o co w odpowiedzi na skargę wnioskowała Fundacja, czyniłoby niemożliwym dokonanie kontroli prawidłowości stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku. Wobec bezzasadności skargi, brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Odnosząc się zaś do wniosku Fundacji o zwrot kosztów postępowania, Sąd wskazuje, że powołana wyżej ustawa nie przewiduje możliwości dokonania zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu (podmiotu), którego działalność bądź bezczynność jest kwestionowana przed sądem administracyjnym.