II SAB/Wa 823/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o umorzenie należności oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. S. P. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w P. o umorzenie należności w kwocie 7824,40 zł, wskazanej w prawomocnej decyzji ww. organu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., orzekającej o obowiązku zwrotu przedmiotowej kwoty jako równowartości nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od 15 marca 2010 r. do 31 stycznia 2012 r. Ponadto w piśmie z dnia 20 listopada 2014 r. wystąpił dodatkowo o rozłożenie wymienionej należności na 36 miesięcznych rat po 217,35 zł w razie wydania decyzji o odmowie jej umorzenia. Komendant Miejski Policji w P. w dniu [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 65 § 1 Kpa, przekazał wniosek S. P. według właściwości [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji z siedzibą w R., jako dysponentowi środków finansowych, zawiadamiając o powyższym wnioskodawcę. Zastępca [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował S. P., iż z braku podstaw prawnych nie wyrażono zgody na umorzenie należności podlegającej zwrotowi. Jednakże z uwagi na sytuację materialną i rodzinną wymienionego, wyrażono zgodę na rozłożenie spłaty należności na 24 miesięczne raty oraz przesłano dwa egzemplarze stosownej umowy celem jej podpisania. S. P. w dniu [...] kwietnia 2015 r. złożył do Komendanta Głównego Policji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 Kpa, zaś ww. organ postanowieniem nr [...] na podstawie art. 37 § 2 Kpa, uznał je za nieuzasadnione. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie umorzenia lub rozłożenia na raty należności wynikającej z ostatecznej decyzji administracyjnej ma charakter cywilnoprawny i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. w przedmiocie wniosku o umorzenie należności wynikającej z decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., S. P. wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wskazanego wniosku oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa. W uzasadnieniu podał, że należność, której domaga się od niego organ administracji publicznej, jest niepodatkową należnością publicznoprawną w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych. W związku z tym organ rozstrzygając wniosek o jej umorzenie, winien wobec treści art. 67 powołanej ustawy, wydać stosowną decyzję administracyjną. Organ zaś od ponad pięciu miesięcy nie rozpoznał jego żądania, czym rażąco przekroczył terminy kodeksowe, a nadto nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.) normują sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w formie decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5; z zastosowaniem Kpa). Jednakże nie dopuszczają możliwości umarzania bądź rozkładania na raty nienależnie pobranych kwot świadczenia. Wobec braku przepisów prawa materialnego właściwe było zatem objęcie wniosku skarżącego postępowaniem cywilnoprawnym, które zakończono pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i w przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji, postanowienia lub aktu istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana. (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2005, s. 86). Zauważenia wymaga, iż przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (. J. Dz. U. z 2005 r., poz. 355 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), nie regulują kwestii umarzania bądź rozkładania na raty nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to jednak, że w polskim systemie prawa w ogóle brak jest regulacji w tym przedmiocie. Stosownie do treści art. 55 ustawy z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odroczona lub rozkładana na raty. W ocenie Sądu taki charakter mają należności pieniężne przypadające z tytułu zwrotu nienależnie pobranego przez policjanta równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Nie są to, jak sugeruje skarżący, środki publiczne stanowiące nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Wymieniony przepis wskazuje, iż są nimi w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności; 6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Wyłącznie sprawy dotyczące takich należności załatwiane są poprzez wydanie decyzji administracyjnej, co wynika z art. 61 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Natomiast w myśl art. 58 ust. 2 cyt. ustawy, umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenia płatności całości lub części należności na raty następuje w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Do działania w tym zakresie są uprawnione podmioty wymienione w art. 58 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w tym kierownik państwowej jednostki budżetowej – w odniesieniu do pozostałych należności przypadających tej jednostce budżetowej, jeżeli wartości należności głównej nie przekracza kwoty 40 000 zł (pkt 2). W piśmiennictwie wskazuje się, iż jako jednostki budżetowe funkcjonują np. urzędy administracji rządowej i samorządowej, sądownictwa, prokuratury, wojska, policji (...) (zob. M. Bitner, E. Chojna-Duch, M. Grzybowski, E. Kornberger-Sokołowska, M. Supera-Markowska, Prawo finansowe, tom I Finanse publiczne, Oficyna Prawa Polskiego 2011, s. 36). W niniejszej sprawie kierownikiem jednostki budżetowej właściwą do załatwienia wniosku skarżącego był zatem Komendant Miejski Policji w P. jako kierownik Komendy Miejskiej Policji w P., a nie [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R., odpowiednio kierownik [...] Komendy Wojewódzkiej Policji. Nie sposób temu ostatniemu organowi zarzucić więc bezczynności, skoro nie był prawnie zobowiązany do działania w sprawie. Niezależnie od powyższego, [...] Komendant Wojewódzki Policji wobec braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r., a więc przed wniesieniem skargi na bezczynność, poinformował skarżącego o tej okoliczności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.