II SAB/Wa 829/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] września 2019 r. (przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP) A. S. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: "Komisja", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. odpisów wszystkich wyroków sądów administracyjnych z lat 2010-2019 dotyczących • skarg złożonych na decyzje Komisji, • skarg złożonych z uwagi na sposób prowadzenia postępowań przez Komisję; 2. informacji dotyczących członków Komisji, wymienionych z imienia i nazwiska, w obecnej kadencji 2018-2022 oraz w kadencji poprzedniej 2014-2018 na temat • posiadanego tytułu zawodowego (mgr czy inż.) i kierunku wykształcenia, • posiadanych uprawnień budowlanych (numer uprawnień, wszystkie specjalności i zakresy, także te niewymienione wprost w tytule uprawnień, od którego roku); 3. aktualnej listy rzeczoznawców budowlanych prowadzonej na podstawie art. 8c ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa w zakresie, w którym podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 8c ust. 2 tej ustawy; 4. informacji na temat składów zespołów merytorycznych Komisji (zespołów specjalistycznych/ składów orzekających), działających pod nadzorem Przewodniczącego Komisji, które były powoływane we wszystkich postępowaniach o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego w obecnej kadencji oraz w kadencji poprzedniej 2014-2018. Ze względu na nieprecyzyjne nazewnictwo skarżąca wskazała, że chodzi jej o skład tego zespołu Komisji, który merytorycznie ocenia wniosek o nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego. Nadto wniosła o podanie informacji • w jakiej specjalności (określonej we wniosku o nadanie tytułu rzeczoznawcy) był powołany konkretny zespół merytoryczny (zespół specjalistyczny/ skład orzekający), • kto wchodził w jego skład (imię i nazwisko oraz pełniona funkcja każdej osoby w tym zespole); 5. informacji dotyczącej podstawy prawnej pobierania opłaty za postępowanie kwalifikacyjne w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, w szczególności wyjaśnienie, w jaki sposób została ustalona tak duża wysokość tej opłaty (1200 zł) i jakie jest jej merytoryczne uzasadnienie oraz dlaczego jest ona o 400 zł wyższa od podobnej opłaty pobieranej za kwalifikację wniosku o nadanie uprawnień budowlanych. W odpowiedzi z [...] października 2019 r. Komisja wskazała, że nie rozpatrzy w całości wniosku skarżącej w ustawowym terminie 14 dni od dnia jego wniesienia. W kwestii pytania zawartego w pkt 2 wniosku, organ podał, że wprawdzie członkowie Komisji posiadają wiedzę dotyczącą tytułu zawodowego, kierunku wykształcenia i uprawnień budowlanych uzyskanych przez inne osoby wybrane w skład organu na obecną kadencję, jednak informacje te nie zostały w żaden sposób utrwalone na nośnikach informacji i nie są przechowywane w siedzibie organu. Nie mają zatem waloru informacji publicznej. Ponadto nie istnieje podstawa prawna do gromadzenia takich informacji przez organ. W zakresie pytania z pkt 5 wniosku Komisja wskazała, że informacji publicznej nie stanowią rozważania odnośnie przyczyn czy podstaw faktycznych i prawnych działań organu, które miały miejsce w przeszłości. W konsekwencji pytaniom objętym pkt 2 i pkt 5 wniosku organ odmówił charakteru informacji publicznej. Ustosunkowując się do pytania z pkt 3 wniosku, organ podniósł, powołując się na art. 8c ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1117; dalej: "u.s.z."), że udostępnieniu podlegają enumeratywnie wymienione dane z listy rzeczoznawców budowlanych, a nie cała lista, która stanowi zbiór danych osobowych podlegający ochronie. Komisja nie prowadzi listy, o której mowa w art. 8c u.s.z., nie jest więc organem właściwym do udzielenia odpowiedzi na to pytanie. Wniosek o udostępnienie zgromadzonych danych osobowych dotyczących konkretnego rzeczoznawcy, w zakresie, o którym mowa w art. 8c ust. 2 u.s.z., należy skierować do Krajowej Rady Izby oraz wskazać co najmniej imię i nazwisko rzeczoznawcy, którego dane wnioskodawca chce uzyskać. Natomiast informacje, o których mowa w pkt 1 i pkt 4 wniosku, organ uznał za informację przetworzoną. Dlatego Komisja wezwała skarżącą do wskazania w terminie 7 dni (od dnia doręczenia wezwania) szczególnego interesu publicznego, który uzasadniałby udostępnienie ww. informacji. Oczekiwanie na odpowiedź uniemożliwia terminowe rozpatrzenie wniosku, w związku z czym organ wskazał, iż odpowiedź na wniosek w części określonej w pkt 1 i pkt 4 zostanie udzielona w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p."), tj. do [...] listopada 2019 r. Pismem z [...] października 2019 r. skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komisji, w której wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia przez Sąd akt sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że organ w ogóle nie udzielił jej odpowiedzi na pytania z pkt 1, z pkt 2 i z pkt 4. Zakwestionowała zakwalifikowanie pytań z pkt 1 i pkt 4 jako dotyczących informacji publicznej przetworzonej. Natomiast jeżeli Komisja uznała się za niewłaściwą w kwestii udostępnienia aktualnej listy rzeczoznawców budowlanych, to powinna – w myśl art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) - niezwłocznie przekazać wniosek (w tej części) do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie wraz z uzasadnieniem. Zatem organ postąpił w tej kwestii niezgodnie z prawem. Według skarżącej, odpowiedź Komisji z [...] października 2019 r. jest "próbą nieudolnego wymigania się" od ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o oddalenie skargi. Zaakcentowała, że w niniejszej sprawie nie można mówić o bezczynności. Skarżąca prawidłowo - zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. - została wezwana przez organ do wykazania szczególnego interesu publicznego w zakresie pytań z pkt 1 i pkt 4 wniosku, zaś w pozostałym zakresie wniosek został rozpatrzony. Zatem Komisja podjęła czynności wymagane od niej przepisami prawa. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż nie posiada gotowej dokumentacji żądanej w pkt 1 i pkt 4 wniosku. Udostępnienie przedmiotowej informacji wymaga jej uprzedniego wytworzenia. To z kolei implikuje nakład pracy związany z analizą dokumentacji (a także jej anonimizacją), a następnie przygotowaniem kopii. Mając na uwadze ilość dokumentacji podlegającej analizie, Komisja oszacowała, że praca ta trwałaby nawet kilka tygodni. Skutkowałaby oderwaniem pracowników Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od ich bieżących zadań na rzecz członków Izby oraz realizacji ustawowych obowiązków organu. Organ zaznaczył, że nie posiada gotowych zestawień wyroków sądów administracyjnych z lat 2010-2019 dotyczących skarg złożonych na decyzje Komisji oraz skarg złożonych z uwagi na sposób prowadzenia postępowań przez Komisję. Przedmiotowe orzeczenia znajdują się w aktach przyporządkowanych do konkretnych osób i spraw, przy czym zważywszy na żądany zakres i zakończenie postępowań, są one zarchiwizowane lub odesłane do Okręgowych Izb. Komisja nie posiada również żądanych przez skarżącą zestawień informacji dotyczących jej członków tak obecnej (2018-2022), jak i poprzedniej (2014-2018) kadencji. Nawet odnalezienie stosownych dokumentów, ich zeskanowanie i zanonimizowanie, a następnie zestawienie (wedle pkt 4 wniosku skarżącej), obarczone jest ryzykiem niewyspecyfikowania wszystkich wnioskowanych czynności. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej o konieczności przekazania sprawy (w zakresie pkt 3) organowi właściwemu, Komisja wskazała, że wprawdzie Polska Izba Inżynierów Budownictwa prowadzi rejestr danych osób posiadających uprawnienia rzeczoznawcy budowlanego, jednak nie w formie listy jakiej domaga się skarżąca. Rejestr ten jest prowadzony w formie elektronicznej, lecz system nie generuje listy, tylko odpowiada na zapytania dotyczące konkretnej osoby (tj. konkretnego rzeczoznawcy). Wobec złożenia skargi do tut. Sądu, organ uznał, że skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego i decyzją, wydaną [...] listopada 2019 r. (a więc już po wniesieniu skargi przez skarżącą) na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił jej udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i pkt 4 wniosku z [...] września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej, a także - jeśli organ administracji nadal pozostaje w bezczynności bądź przewlekle prowadzi postępowanie - wymuszenie załatwienia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym i zobowiązanym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy podkreślić, że badanie przez sąd administracyjny bezczynności organów na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi być poprzedzone oceną, czy żądanie udzielenia informacji mieści się w obszarze podmiotowo-przedmiotowym działalności adresata. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala na przejście do drugiego etapu kontroli, tj. rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie bowiem sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w wymaganej prawem formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, to czy została ona udzielona w pełni. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Komisja jest organem Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, określonym w art. 28 ust. 1 pkt 4 i art. 36 u.s.z. Według art. 36 ust. 1 u.s.z. Komisja w szczególności: 1) prowadzi postępowanie odwoławcze i wydaje decyzje w drugiej instancji w sprawach, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 (tj. w sprawach dotyczących nadawania uprawnień budowlanych); 2) opracowuje zestawy pytań egzaminacyjnych; 3) wydaje decyzje w sprawie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego; 4) dokonuje, co najmniej raz do roku, analizy przeprowadzonych postępowań kwalifikacyjnych w sprawach nadawania uprawnień budowlanych i rzeczoznawstwa budowlanego; 5) sporządza opinie dla Krajowego Sądu Dyscyplinarnego w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa; 6) składa Krajowemu Zjazdowi Izby sprawozdanie ze swojej działalności; 7) sprawuje nadzór nad działalnością okręgowych komisji kwalifikacyjnych. Z kolei Polska Izba Inżynierów Budownictwa to samorząd inżynierów budownictwa, powołany ww. ustawą z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, posiadający osobowość prawną (vide art. 7 ust. 1 u.s.z.). W świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości, iż Komisja jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przechodząc do rozważań na temat przedmiotu wniosku skarżącej, na wstępie zaznaczyć należy, że poza merytoryczną kontrolą Sądu pozostaje stanowisko organu w zakresie pytań z pkt 1 i pkt 4 wniosku. Otóż Komisja – uznając te pytania za dotyczące informacji publicznej przetworzonej - wezwała skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego oraz zakreśliła termin zakończenia postępowania odnośnie tej części wniosku do [...] listopada 2019 r. Jednak skarżąca, nie czekając na zakończenie postępowania administracyjnego, wniosła skargę (pismem z [...] października 2019 r.) do tut. Sądu. Tymczasem organ w dniu [...] listopada 2019 r. wydał decyzję w przedmiocie pytań z pkt 1 i pkt 4 wniosku, którą skarżąca (stosownie do zawartego w decyzji pouczenia) mogła zaskarżyć i wówczas sąd administracyjny dokonałby kontroli legalności tego rozstrzygnięcia. W pytaniu objętym pkt 3 wniosku skarżąca wprost powołała się na tryb uzyskania informacji określony w art. 8c u.s.z. Zgodnie z art. 8c ust. 1 u.s.z., Krajowa Izba Inżynierów Budownictwa prowadzi listę rzeczoznawców budowlanych, na której zamieszcza się dane wymienione w tym przepisie w pkt od 1 do 14. Przepis art. 8c ust. 2 u.s.z. stanowi, że udostępnieniu podlegają dane wymienione w ust. 1 pkt 1 i 5-13, tj. imiona i nazwiska; numer, data i miejsce wydania decyzji; podstawa prawna wydania decyzji; numer, specjalność i zakres uprawnień budowlanych; informacja o przynależności do właściwej okręgowej izby samorządu zawodowego; określenie zakresu rzeczoznawstwa; numer kancelaryjny; pozycja na liście; data wpisu na listę; data wykreślenia z listy. Sąd w składzie tu orzekającym podziela pogląd NSA (wyrażony m.in. w wyrokach z 28 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2784/12 i z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1852/16), że jeżeli osoba zainteresowana może wnioskować o dostęp do informacji publicznej w innym trybie, to wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarżąca, powołując się na art. 8c u.s.z., może wystąpić do Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa w zakresie danych wskazanych w art. 8c ust. 1 pkt 1 i 5-13 u.s.z. Przepisy art. 8c u.s.z. stanowią lex specialis do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast w odniesieniu do pytań z pkt 2 i pkt 5, Sąd aprobuje stanowisko organu, iż nie dotyczą one informacji publicznej. W tym miejscu podnieść wypada, że przedmiotem informacji publicznej są zagadnienia, które mają znaczenie dla większej liczby osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych bądź na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa ta ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Ponadto informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów, a nie ocen, planów czy zamierzeń dotyczących przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacją publiczną nie są również żądania wyjaśnienia treści aktów, w tym przepisów prawa. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika także, aby w trybie i na zasadach przewidzianych w tej ustawie Komisja była obowiązana do dokonywania ocen dotyczących racjonalności i celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tego organu. Reasumując, Komisja w piśmie z [...] października 2019 r. (przekazanym skarżącej z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), prawidłowo oceniła pytania objęte pkt 2 i pkt 5 wniosku jako niedotyczące informacji o sprawach publicznych. Trafnie też wskazała skarżącej, że w trybie art. 8c u.s.z. powinna zwrócić się do Krajowej Izby Inżynierów Budownictwa. Natomiast w zakresie pytań z pkt 1 i pkt 4 wniosku skarga była niezasadna, bowiem skarżąca złożyła ją przedwcześnie, nie czekając na zakończenie procedowania przez organ w tej części wniosku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ww. ustawy.