II SAB/Wa 835/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] listopada 2019 r., przekazanym drogą elektroniczną, G. P. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako "PINB" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez odpowiedź na pytanie czy PINB wykonał swój obowiązek wynikający z art. 304 Kodeksu postępowania karnego i zawiadomił prokuraturę lub policję o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 207 § 1 Kodeksu karnego, tj. sfałszowaniu treści protokołu z [...] września poprzez dopisanie na nim treści, których tam nie było w momencie podpisywania protokołu przez uczestników oględzin. Jeżeli takie zawiadomienie zostało skierowane wniósł o udostępnienie skanu przesłanego zawiadomienia i dowodu jego wysłania. Do przedmiotowego wniosku załączył zdjęcie protokołu z zaznaczonym fragmentem dopisanym już po podpisaniu protokołu. Ponadto, autor wniosku wniósł aby informację udostępnić przesyłając odpowiedź i skan zawiadomienia na adres email wnioskodawcy. Pismem z [...] listopada 2019 r. PINB poinformował wnioskodawcę, że dostęp do akt postępowania administracyjnego na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczony jest do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Wskazał, że dostęp do akt postępowania administracyjnego dla jego stron uregulowany jest w art. 73 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i w tym zakresie z mocy prawa, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów tej ustawy. Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w sposób kompleksowy normują zagadnienie dotyczące dostępu do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania. Wobec powyższego, wnioskodawca jako strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy w dniach i godzinach przyjęć interesantów, tj. poniedziałki i czwartki w godz. 8.00 - 15:30. Skarżący pismem z [...] listopada 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PINB w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o nakazanie organowi niezwłocznego rozpatrzenia wniosku z [...] listopada 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że odpowiedź organu na ww. wniosek stanowi de facto odmowę udostępnienia informacji publicznej. Pismo PINB nie miało jednak formy decyzji. Organ nie zakwestionował w żaden sposób faktu, że żądana informacja jest informacją publiczną, nie wskazał również na żaden przepis ustawy ograniczający dostęp do żądanej informacji. PINB nie wskazał także w ramach jakiego postępowania administracyjnego dostępna jest żądana informacja. Wnioskodawca oświadczył, że nie jest stroną jakiegokolwiek postępowania które toczy się przed organem. Żądana informacja nie jest zaś elementem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Czynności PINB o których wnioskodawca chce uzyskać informację wynikają z Kodeksu postępowania karnego a nie z Kodeksu postępowania administracyjnego czy jakiejkolwiek innej ustawy która reguluje postępowanie toczące się w oparciu o prawo administracyjne. Tak więc, twierdzenie organu jakoby było możliwe uzyskanie żądanej informacji na podstawie akt postępowania administracyjnego są nieprawdziwe i sprzeczne z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł oddalenie skargi. Organ ponadto wyjaśnił, że w PINB prowadzone jest z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie, przebudowie i zmianie konstrukcji klatki schodowej prowadzonych na działce nr ew. [...] obrębu [...] przy ul. [...]. Legitymacje procesowe stron w tym postępowaniu posiada m.in. Wspólnota Mieszkaniowa [...], której przedstawicielem jest wnioskodawca. W związku z powyższym, wnioskodawca jest na bieżąco informowany o przebiegu tego postępowania, jak również korzysta z uprawnień wynikających z zapisu art. 73 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej zwana jako "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej także jako "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej w załatwianiu jego wniosku z [...] listopada 2019 r. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępniane. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stwierdzić należy, że PINB jest takim podmiotem. Na podstawie bowiem tego przepisu, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Za informację publiczną uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W rozpoznawanej sprawie, dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia, należy więc w pierwszej kolejności rozważyć, czy faktycznie żądana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jest to o tyle istotne w niniejszej sprawie, że jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a podmiot obowiązany jest w jej posiadaniu, to powinien wówczas udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy przyjmuje formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym należy zawiadomić go o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie, że w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, informacja objęta wnioskiem skarżącego dotycząca odpowiedzi na pytanie czy PINB wykonał swój obowiązek wynikający z art. 304 Kodeksu postępowania karnego i zawiadomił prokuraturę lub policję o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 207 § 1 Kodeksu karnego, tj. sfałszowaniu treści protokołu z [...] września poprzez dopisanie na nim treści, których tam nie było w momencie podpisywania protokołu przez uczestników oględzin nie stanowi informacji publicznej. Skarżący we wniosku z [...] listopada 2019 r. wyraził bowiem jedynie swój własny pogląd, że doszło do popełnienia przestępstwa z art. 207 § 1 Kodeksu karnego, tj. sfałszowania treści protokołu z [...] września poprzez dopisanie na nim treści, których tam nie było w momencie podpisywania protokołu przez uczestników oględzin. Skarżący tym samym z góry narzuca, czy też co najmniej sugeruje organowi swój własny pogląd w tej sprawie. Aby zaś uznać, że mamy do czynienia z informacją publiczną, to PINB musi sam ocenić, czy też mieć własne przekonanie, że faktycznie do popełnienia takiego przestępstwa rzeczywiście doszło. Tak więc, treść przedmiotowego pytania zadanego przez skarżącego organowi nie może stanowić informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie, PINB pismem z [...] listopada 2019 r., w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował skarżącego o swoim stanowisku w sprawie, wskazując m.in., że przy rozpoznaniu wniosku z [...] listopada 2019 r. wyłączone jest stosowanie ww. ustawy. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy zaś do czynienia w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.