II SAB/Wa 84/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpatrzenia wniosku M. S. z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz skarżącego M. S. kwotę 9 (słownie: dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2023 r. M. S. zwrócił się do Komendanta [...] Policji, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie: kopii protokołów, raportów lub sprawozdań z kontroli lub lustracji przeprowadzonych w tut. jednostce przez organy kontrolne lub podmioty zewnętrzne w okresie od [...].01.2022 do [...].12.2023 r. Wniósł o przesłanie informacji w formie kserokopii dokumentów. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. ([...]) poinformował wnioskodawcę, że Policja wykonuje wyłącznie zadania opisane w ustawie o Policji i nie jest podmiotem właściwym do udostępniania jakichkolwiek dokumentów dotyczących funkcjonowania aresztów śledczych. Jednocześnie wskazano, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują możliwości przekazania wniosku o udostępnienie informacji publicznej innemu podmiotowi. Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak zastosowania i niezrealizowanie wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w kwocie 200 zł, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 50 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zakupu znaczków pocztowych. W uzasadnieniu wskazał, że mimo upływu ustawowego terminu organ nie udostępnił informacji i nie wydał decyzji administracyjnej. Komendant [...] Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że skarga M. S. nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na swoją bezzasadność. Wbrew stanowisku skarżącego wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2023 r. został rozpatrzony przez Komendanta [...] Policji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z zachowaniem ustawowego terminu i formy, tj. w formie zrealizowania czynności materialne - technicznej. W odpowiedzi na wniosek organ sformułował pismo z dnia [...] grudnia 2023 r. (l.dz. [...]) w którym poinformował skarżącego, że Policja nie jest podmiotem właściwym do udostępnienia zawnioskowanych dokumentów. Przedmiotowe zostało doręczone skarżącemu za pośrednictwem operatora pocztowego Poczta Polska S.A. (data nadania: [...] grudnia 2023 r.; data doręczenia: [...] grudnia 2023 r.). Pełnomocnik wskazał, że skarżący, osoba przebywająca w Areszcie Śledczym, zwrócił się do Komendanta [...] Policji o udostępnienie informacji publicznej: kopii protokołów, raportów lub sprawozdań z kontroli lub lustracji przeprowadzonych w tut. jednostce przez organy "kontrolne'' lub podmioty zewnętrzne, w okresie od [...].01.2022 r. do [...].12.2023 r. Z uwagi na fakt, że Policja wykonuje wyłącznie zadania opisane w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 145), Komendant [...] Policji nie jest organem właściwym do udostępnienia dokumentów dotyczących funkcjonowania aresztów śledczych. W istocie zatem dokumenty, o które zwrócił się skarżący, to informacje leżące w zakresie wyłącznej kompetencji właściwych organów Służby Więziennej. Wskazano, że zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują możliwości przekazania wniosku o udostępnienie informacji publicznej innemu podmiotowi. Wskazano, że przekazanie wniosku o udzielenie informacji publicznej wykracza poza regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która nie przewiduje takiej formy działania organu. Ustawa nie zezwala również na przekazanie wniosku, w trybie art. 65 § 1 k.p.a. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Sz 114/13). Zdaniem organu z uwagi na powyższe bezzasadny jest także wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm), zwanej dalej także p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że Komendant Stołeczny Policji jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.c u.d.i.p.), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.e u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W ocenie Sądu w sprawie jest bezsporne, że żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną. We wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. skarżący żądał bowiem kopii protokołów, raportów, sprawozdań z kontroli lub lustracji Komendy [...] Policji. Wniosek był skierowany do Komendy [...] Policji i pytanie o wskazane dokumenty dotyczące kontroli przeprowadzonych w "tut. jednostce" nie dają podstaw do twierdzenia, że wnioskodawcy chodziło o inną jednostkę niż Komenda [...] Policji. Z wniosku w żaden sposób nie wynika, aby wnioskodawca pytał o dokumenty dotyczące kontroli jakiejkolwiek innej jednostki, zwłaszcza, że jej nie wymienił. K[...]P poczynił własne ustalenie, że wnioskodawcy może chodzić o dokumenty dotyczące funkcjonowania aresztów śledczych, jednakże nie wynika ono z treści wniosku. W sprawie jest zaś bezsporne, że dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających stanowią dane publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Zatem żądane protokoły, raporty lub sprawozdania z kontroli K[...]P stanowią informację publiczną. W sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Rozpatrując skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni (nie wskazał też wnioskodawcy, aby żądana informacja publiczna udostępniona była w BIP), nie wydał w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął w tej sprawie działanie w ustawowym terminie i choć nie zastosował prawidłowo przepisów u.d.i.p., albowiem błędnie przyjął, że wnioskodawcy chodzi o inną jednostkę niż adresat wniosku, to sama ta okoliczność nie daje podstaw do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewłaściwy sposób zastosowania u.d.i.p. nie stanowi w tej sprawie przesłanki kwalifikowania bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Z treści odpowiedzi K[...]P wystosowanej pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. nie wynika, aby zmierzano do celowego pozbawienia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej. W świetle wszystkich przedstawionych wyżej okoliczności sprawy Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie ma podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym tej sprawy nie zachodzą przesłanki do przyznania sumy pieniężnej. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, jak w punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył koszty dwóch znaczków pocztowych.