II SAB/Wa 847/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Z.S. na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku Z.S. z dnia [...] października 2019 r o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie określenia właścicielki nakładów zgodnie z treścią Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2019 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Gminy [...] na rzecz Z.S. kwotę 100 zł (sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z.S. wnioskiem z [...] października 2019 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429); powoływanej dalej jako u.d.i.p., zwrócił się do Rady Miasta [...] o udostępnienie dokumentu wskazującego na określenie właścicielki nakładów oraz ich wartości (z ewentualną anonimizacją danych wrażliwych) zgodnie z treścią uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2019 r., konkretnie § 1 i § 2 w brzmieniu: " § 1. 1. Wyraża zgodę na sprzedaż zabudowanej nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...],[...] i [...]w obr. [...]o łącznej pow. [...] m 2, położonej w [...] przy ul. [...] , uregulowanej w księdze wieczystej [...], § 2. Sprzedaż nastąpi na rzecz właścicielki nakładów". Prezydent Miasta [...] pismem z 16 października 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku z uwagi na konieczność analizy obszernego materiału (gromadzonego ponad 20 lat) w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz konsultacji z radcami prawnym działającymi na rzecz organu. Terminem w jakim nastąpi udostępnienia informacji jest 7 grudnia 2019 r., tj. nie dłużej niż dwa miesiące od daty złożenia wniosku. Pismem z 28 października 2019 r. Z.S. ponowił wniosek z [...] października 2019 r. o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Jednocześnie zaznaczył, że uchwała podjęta przez Radę Miasta i podpisana wraz z uzasadnieniem przez Przewodniczącego Rady wskazują, że Rada powinna posiadać wiedzę opartą o stosowne dokumenty. W przypadku ich braku organ powinien udzielić odpowiedzi. Pisma innych organów nie zastąpią odpowiedzi Rady Miasta. W odpowiedzi z 5 grudnia 2019 r. na powyższy wniosek Rada Miasta [...] wskazała, że zgodnie z art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, m.in. treść i postać dokumentów urzędowych oraz informacja o majątku publicznym. W aktach przedmiotowej sprawy, będących podstawą do sformułowania ww. uchwały, brak jest dokumentu urzędowego określającego właściciela nakładów, który mógłby być udostępniony w trybie u.d.i.p. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty prywatne, dotyczące nakładów na przedmiotową nieruchomość nie stanowią informacji publicznej na tym etapie prowadzonej sprawy. Z uwagi na fakt, że przed podjęciem uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy [...] w trybie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego nie został zlecony i sporządzony operat szacunkowy określający wartość nakładów na nieruchomości, nie ma więc dokumentu określającego tę wartość. Ponadto podano, że uchwała Rady Miasta [...] z [...] września 2019 r. nr [...] została uchylona uchwałą Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały Rady Miasta [...] z [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy [...] w trybie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.S. zarzucił Radzie Miasta [...] bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z [...] października 2019 r. poprzez naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępnienia informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez organ. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podał, że skoro uchwała podjęta przez Radę Miasta [...] i podpisana wraz z uzasadnieniem przez Przewodniczącego Rady wskazują, że: 1. właścicielem nakładów na działce Gminy [...] jest inny podmiot niż właściciel gruntu, 2. jest znany właściciel nakładów, w tym jego płeć, 3. wartość budynku znacznie przewyższa wartość gruntu to Rada musiała taką wiedzę oprzeć o posiadane dokumenty i nie jest potrzebny okres dwóch miesięcy na ich wytworzenie. Gdyby Rada przy podjęciu uchwały, wbrew treści nie posiadała przedmiotowych dokumentów, to powinna udzielić takiej odpowiedzi, wskazując, na brak żądanej informacji oraz wykazać dlaczego jej nie ma skoro uchwała sugeruje, że Rada miała taką wiedzę. Zaznaczył, że wniosek o stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa argumentuje tym, że odpowiedź podmiotu zobowiązanego nie ma jakiegokolwiek oparcia w obowiązującym prawie i nie wynika z wątpliwości interpretacyjnych czy odmiennej interpretacji prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z 5 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższa kontrola, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej P.p.s.a., obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów częściowo zasługuje na uwzględnienie. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), albo też stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie wedle przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (zob. T. Woś (w) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wyłącznie wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot obowiązany do jej udzielenia będący w posiadaniu żądanej informacji. Polega ona na tym, że we wskazanym w przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie podmiot zobowiązany nie udzieli żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie podejmie wskazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, bądź też nie wyda na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania. W myśl definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji posiadających walor informacji publicznych określa zaś art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną w rozumieniu przedmiotowej ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dotyczy ona zapytań o określone fakty i o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacja publiczna odnosi się zatem do danych pewnych i nie może być środkiem do ich kwestionowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Natomiast stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podmiotami obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy u.d.i.p. Rada Miasta [...] jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, którym jest Miasto (Gmina) [...], jest bez wątpienia organem władzy publicznej, co znajduje oparcie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei informacja zawarta w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy [...], w trybie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego, dotycząca określenia właścicielki nakładów poczynionych na rzecz tej nieruchomości i ich wysokości, stanowi informację publiczną. Jest to bowiem w ocenie Sądu informacja dotycząca majątku jednostki samorządu terytorialnego jako majątku publicznego. Bezsporne jest w sprawie, że odnośnie żądania udzielenia informacji w zakresie określenia właścicielki nakładów organ takiej informacji nie udostępnił, ani też nie odmówił jej udostępnienia w przewidzianej prawem formie decyzji. Z zarzutu bezczynności nie zwalnia bowiem organu okoliczność, że jak podniesiono w piśmie z 5 grudnia 2019 r. skierowanym do skarżącego, w aktach sprawy brak jest dokumentu urzędowego określającego właściciela nakładów. Zauważyć przy tym należy, że przedmiotowa uchwała w powyższym zakresie nie miała charakteru abstrakcyjnego i odnosiła się do konkretnego właściciela nakładów, którego bez trudu można ustalić. Również okoliczność, że uchwała z [...] września 2019 r. została uchylona uchwałą Rady Miasta [...] z [...] grudnia 2019 r. nie ma znaczenia dla oceny stanu bezczynności organu. Na dzień wniesienia przez skarżącego żądania udostępnienia informacji publicznej rzeczona uchwała pozostawała bowiem w obrocie prawnym, a samo jej uchylenie nie spowodowało, że właściciel nakładów przestał istnieć. Nie jest natomiast zasadna skarga na bezczynność organu w zakresie żądania dotyczącego wysokości nakładów poczynionych na nieruchomość. Z powołanego wyżej pisma organu wynika, że przed podjęciem uchwały z [...] września 2019 r. nie został zlecony i sporządzony operat szacunkowy określający wartość nakładów na nieruchomość. Uznać zatem należy, że organ nie posiadał żądanej informacji i z tego względu nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być intepretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "oczywiste", "wyraźne. Ocena, czy mamy do czynienia z kwalifikowaną postacią bezczynności musi być każdorazowo dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy. Ponadto podkreślenia wymaga, że przepisy u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, a zatem wymagają dokonywania ich wykładni, nie zaś mechanicznego stosowania. Odnosi się to w szczególności do kwalifikacji danej informacji jako informacji publicznej. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie była spowodowana złą wolą czy też lekceważeniem wnioskodawcy lecz była przede wszystkim wynikiem błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w zakresie żądania informacji o wysokości nakładów Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. – punkt 4 wyroku.