II SAB/Wa 847/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. L. na bezczynność Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego Polskiego Związku Łowieckiego na rzecz J. L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] marca 2018 r. Pan J. L. (skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego Polskiego Związku [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. Skarga ta trafiła do Sądu w dniu [...] grudnia 2021 r. z uwagi na zagubienie akt przez Polski Związek [...]. Skarżący wnosił o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r., 2. stwierdzenie, że bezczynność Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego Polskiego Związku [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg niniejszego postepowania: W dniu [...] sierpnia 2017 r. skarżący złożył pocztą analogową do Przewodniczącego Zarządu Głównego Polskiego Związku [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej na temat liczby dochodzeń dyscyplinarnych prowadzonych przez rzeczników dyscyplinarnych oraz postępowań przed sądami łowieckimi, przedmiotem których było zastrzelenie/postrzelenie człowieka przez członka lub byłego członka Polskiego Związku [...] z broni myśliwskiej podczas polowania lub poza nim, w latach 2015-2017. Reakcją na przedmiotowy wniosek było pismo Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego Polskiego Związku [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], którym informował on skarżącego, iż ewentualne udzielenie wnioskowanych informacji nastąpi "po uzasadnieniu celu starania się o nie". W wyjaśnieniach z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący ustosunkował się do wezwania skarżonego organu, oceniając je jako nietrafne i pozbawione podstaw prawnych. W tym miejscu wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Pomimo upływu terminów przewidzianych przez art. 13 u.d.i.p., do dnia złożenia niniejszej skargi podmiot obowiązany nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie skarżącego Główny Rzecznik Dyscyplinarny Polskiego Związku [...] dopuścił się rażącej bezczynności. Dla takiej kwalifikacji znaczenie ma również czas, jaki upłynął od dnia doręczenia wniosku (niemalże 8 miesięcy). Nie mając innej możliwości spowodowania rozpatrzenia swojego wniosku, skarżący składa niniejszą skargę, która w jego ocenie jest konieczna i usprawiedliwiona. W dniu [...] czerwca 2019 r. Polski Związek [...] udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazując, że: W 2015 roku doszło łącznie do 10 wypadków z użyciem broni palnej z udziałem myśliwych, przy czym 2 wypadki to wypadki śmiertelne, a w 8 przypadkach poszkodowani doznali obrażeń ciała; W 2016 roku doszło łącznie do 10 wypadków z użyciem broni palnej z udziałem myśliwych, przy czym 5 wypadków to wypadki śmiertelne, a w 5 przypadkach poszkodowani doznali obrażeń ciała; W 2017 roku doszło łącznie do 9 wypadków z użyciem broni palnej z udziałem myśliwych, przy czym 1 wypadek to wypadek śmiertelny, a w 9 przypadkach poszkodowani doznali obrażeń ciała. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2021 r. Główny Rzecznik Dyscyplinarny Polskiego Związku [...] wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę wskazał, że skarga na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wpłynęła do Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego w dniu [...] marca 2018 roku, a całość dokumentacji sprawy została przekazana do Biura Logistyczno - Prawnego ZG PZ[...] w dniu [...] sierpnia 2018 roku. Z uwagi na zagubienie całości akt przedmiotowej sprawy przez pracownika Biura będącego pełnomocnikiem świadczącym uprzednio obsługę prawną Polskiego Związku [...], nie został dochowany termin przewidziany przepisami prawa na przesłanie akt tut. Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, które to dokumenty są niezbędne do rozpatrzenia sprawy. Mimo starań poczynionych w celu odnalezienia zagubionej dokumentacji, nie udało się jej odnaleźć i w związku z tym zwrócono się do pełnomocnika skarżącego o przesłanie dwóch egzemplarzy skargi z dnia [...] marca 2018 roku, celem nadania sprawie prawidłowego biegu. W odpowiedzi, po 5 miesiącach oczekiwania, otrzymano od pełnomocnika skarżącego uwierzytelnione odpisy skargi, z których w załączeniu jeden przedłożono. Organ wskazał również, że w wyniku dokonanej autokontroli pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku, odebranym przez skarżącego osobiście w dniu [...] lipca 2019 roku, udzielono panu J. L. odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego Polskiego Związku [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2017 r. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej P.p.s.a) nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej "u.d.i.p."). Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był obowiązany do udzielenia informacji publicznej i żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala ocenić, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy więc ocenić, czy Głównego Rzecznika Dyscyplinarnego Polskiego Związku [...] można zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz.U. z 2020 r. poz. 1683 ze zm.), Polski Związek [...] jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką przez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony przez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. W myśl natomiast art. 33 ust. 1 ww. ustawy koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku [...] w realizacji celów i zadań łowiectwa. Kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w postanowieniu z 28 listopada 2013 r. (I OZ 1155/13; dostępny na stronie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl) jednoznacznie stwierdził, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy, gdyż koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz.U. z 2020 r. poz. 1683 z późn. zm.), dalej: "Pr.łow.". NSA wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 Pr.łow. Polski Związek [...] jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką przez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony przez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Zaś łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu Pr.łow. oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 Pr.łow.). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 Pr.łow.). Zatem, w świetle przepisów Pr.łow., Polski Związek [...] wykonuje m. in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 i art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (por. motywy uzasadnienia do wyroku TK z 6.11.20102 r., K 21/11, opubl. OTK-A 2012/10/119). Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne w Polskim Związku [...] w realizacji celów i zadań łowiectwa (art. 33 ust. 1 Pr.łow.). Podstawowym podmiotem wydzierżawiającym obwody łowieckie jest koło łowieckie. Zatem na dzierżawionym przez siebie obwodzie koło ma obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej (art. 8 ust. 1 Pr.łow.), rozumianej jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto wskazać należy, że koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, gdyż obowiązane roczne plany łowieckie sporządzane przez koła – dzierżawców, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe(art. 8 ust. 9 Pr.łow.). Tak więc w ocenie składu orzekającego w tej sprawie należy uznać, że również Główny Rzecznik Dyscyplinarny Polskiego Związku [...], który nadzoruje prawidłowość działania kół łowieckich jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zauważyć należy, że podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko, jeżeli informacja ta ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie można przyjmować, że jeśli taki podmiot wykonuje zadania publiczne, to jest zawsze zobowiązany do udostępnienia informacji. Jeśli informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych, to w konsekwencji określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., I OSK 2917/15, wyrok NSA z 13.02.2019 r. I OSK 242/17). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Podkreślenia wymaga, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 stycznia 2021 r., III OSK 2390/21, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, to jest treść i charakter informacji (zob. też wyroki NSA z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11 i z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 80/13). W ocenie Sądu także przedmiot wniosku, którego dotyczy niniejsza sprawa, obejmował swym zakresem szeroko rozumianą informację publiczną. Okolicznością niesporną jest, że bezpieczeństwo jest dobrem publicznym – dobrem ogółu Narodu. Konsekwentnie do powyższego, informacja o wypadkach śmiertelnych w trakcie polowań dotyczy bezpieczeństwa publicznego. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu [...] sierpnia 2017 r. a odpowiedź na wniosek została udzielona po wystosowaniu skargi do organu [...] czerwca 2019 r. Powyższe świadczy niezbicie o tym, że pytany podmiot popadł w bezczynność w omawianym zakresie, skoro nie udostępnił żądanych informacji w terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nadmienić także należało, iż pytany podmiot nie ekskulpował się z zarzutu bezczynności powołując okoliczność zagubienia akt sprawy a następnie oczekiwania na nadesłanie przez skarżącego kopii skargi. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art.149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.. Sąd uznając, iż stwierdzona bezczynność, jawiła się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art.149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 wyroku, o czym świadczy upływ czasu od złożenia wniosku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji przepisu art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a..