II SAB/Wa 85/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. J. P. w dniu 10 lutego 2020 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnej Rady Lekarskiej, dalej: "NRL", w udostępnieniu informacji publicznej, objętej jego wnioskiem z [...] stycznia 2010 r.,tj.: - imion, nazwisk i numerów rejestrowych członków organu NRL ponoszących odpowiedzialność z tytułu nadzoru nad wykonywaniem obowiązków w zakresie rachunkowości określonych w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, dalej: "u.o.r.", - imion, nazwisk i numerów rejestrowych członków organu NRL, ponoszących odpowiedzialność z tytułu odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury określonym w u.o.r., - aktów prawnych organów NRL, wskazujących osoby odpowiedzialne za poszczególne obowiązki kierownika jednostki wykazane w u.o.r. Jednocześnie wniósł o udostępnienie informacji w formie pliku komputerowego przesłanego na adres email wnioskodawcy. W odpowiedzi na ww. wniosek z [...] stycznia 2020 r. Wiceprezes NRL, pismem z dnia [...] lutego 2020 r., poinformował wnioskującego, że tak sformułowane żądania nie mają przymiotu informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Żądania te zmierzają bowiem do uzyskania stanowiska organu w zakresie interpretacji przepisów u.o.r. oraz uchwał organów NRL. W świetle jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego sprawa nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli nie dotyczy sfery faktów, lecz stosowania (interpretacji) przepisów prawa. Ponieważ wnioskodawca jest członkiem samorządu zawodowego lekarzy, imiona i nazwiska organów NRL są mu znane, zwłaszcza, że są, opublikowane na stronie internetowej NRL: https://www.nil.org.pl. Ponadto, w celu umożliwienia wszystkim członkom samorządu lekarskiego zapoznania się z informacjami o działalności samorządu zawodowego lekarzy na stronie tej w zakładce "dokumenty" opublikowane są uchwały organów NRL. Przypomniał, że członkowie samorządu zawodowego lekarzy realizują swoje prawa do uzyskania informacji o działalności samorządu zawodowego na podstawie art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 965), dalej "u.o.i.l." Natomiast, jeżeli intencją wniosku było uzyskanie numerów rejestracyjnych w okręgowym rejestrze lekarzy konkretnych osób wchodzących w skład organów NRL, to należy skonkretyzować te żądanie poprzez wskazanie imion i nazwisk tych osób. J. P. w skardze do Sądu wniósł o: - zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. w terminie 14 dni od daty wydania orzeczenia wraz z doręczeniem akt organowi; - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej; - zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych. Wnoszący skargę stwierdził, że wbrew twierdzeniom NRL, zawartym w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., żądana przez niego, wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r., informacja dotyczy sfery faktów: imion, nazwisk i numerów rejestracyjnych osób odpowiedzialnych za nadzór nad wykonywaniem obowiązków w zakresie rachunkowości oraz treści niektórych aktów prawnych organów NIL. Zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 5 zdanie drugie u.o.r. w przypadku, gdy kierownikiem jednostki jest organ wieloosobowy, a nie została wskazana osoba odpowiedzialna, odpowiedzialność ponoszą wszyscy członkowie tego organu. Wskazał, że punkt pierwszy i drugi wniosku dotyczył imion, nazwisk i numerów rejestracyjnych członków NRL wskazanych, jako odpowiedzialnych za wykonywanie przez NIL obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ww. ustawą. Takowe wskazanie, zgodnie z treścią u.o.r., może nastąpić uchwałą Krajowego Zjazdu Lekarzy (art. 38 pkt 5 lit. b u.o.i.l.) lub uchwałą NRL (art. 40 ust. 4 u.o.i.l.). Punkt trzeci wniosku dotyczył zaś aktów prawnych organów NIL, wskazujących osoby odpowiedzialne za poszczególne obowiązki kierownika jednostki wykazane w u.o.r. Dotyczy to między innymi takich obowiązków jak: ustalenie polityki rachunkowości, zapewnienie terminowego sporządzenia sprawozdania finansowego, sporządzenie sprawozdania z działalności jednostki, złożenie we właściwym rejestrze sądowym rocznego sprawozdania finansowego jednostki, prowadzenie księgowości, czy też przeprowadzenia inwentaryzacji w formie spisu z natury. Część z tych obowiązków mogła zostać powierzona przedsiębiorcy lub innej osobie niźli członkowi NRL, ale wniosek nie dotyczył tych okoliczności. Braki w zbiorze uchwał organów NIL, zamieszonych na stronach internetowych NIL, brak narzędzi do wyszukiwania treści uchwał, jak i brak tekstów jednolitych obowiązujących aktów prawnych, czyni poszukiwania właściwych aktów prawnych nieskutecznymi. Organ nie wskazał na konkretne akty prawne, pozwalające określić członków NRL odpowiedzialnych za wykonywanie przez NIL obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, a jedynie sugerował poszukiwania na stronach internetowych NIL. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, lekarz, który uzyskał prawo wykonywania zawodu, podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez właściwą okręgową radę lekarską. Choć przepisy u.o.i.l. lub ustawy o zawodzie lekarza nie stanowią o tym, że numery rejestracyjne są informacjami publicznymi "expressis verbis", to Rejestr - gdzie znajdują się wnioskowane dane - w żądanym zakresie jest jawny. Owa jawność i dostępność pozwalają każdej zainteresowanej osobie sprawdzić treść indywidualnego wpisu do rejestru dotyczącego poszczególnego lekarza, czy też lekarza dentysty. Skarżący nie wierzy, że tak prosta informacja, jak imiona i nazwiska członków NRL odpowiedzialnych za nadzór nad rachunkowością nie jest w posiadaniu organu i nie może być podana niezwłocznie, rzekomo z powodu konieczności interpretacji przepisów prawa. Zdaniem skarżącego, brak posiadania wnioskowanej informacji wymaga, co najmniej uprawdopodobnienia. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, wskazując, że skarżący w istocie domagał się z jednej strony informacji o obowiązującym prawie, z drugiej zaś strony zastosowania tego prawa w konkretnej, wskazanej przez wnioskodawcę, sprawie. Dostęp do przepisów u.o.r., określających obowiązki wynikające z tej ustawy i zasady odpowiedzialności za ich wykonanie oraz do przepisów u.o.i.l., określających kompetencje poszczególnych organów NRL, odbywa się na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) i treść tych przepisów skarżącemu jest znana, na co wskazuje uzasadnienie skargi. W ocenie organu, sposób sformułowania wniosku przez skarżącego zmierza do uzyskania stanowiska organu w sprawie interpretacji przez NRL przepisów u.o.r. w odniesieniu do określonych przez skarżącego zagadnień. Wskazuje na to także treść wcześniejszych wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i innych pism w sprawie stosowania u.o.r. kierowanych do NRL. Skarżący zwracał się do NRL m.in. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r., doprecyzowanym w dniu [...] stycznia br., o wskazanie organu, który faktycznie jest kierownikiem jednostki, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.r., faktycznego organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe, a także o udostępnienie uchwały lub innego aktu prawnego organu zatwierdzającego jednostki w sprawie sposobu sporządzania sprawozdania finansowego wskazującego na typ jednostki (np. jednostka mała, o którym mowa w art. 3 ust. 1c u.o.r.) oraz o podanie tytułu uchwały lub innego aktu prawnego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.o.r., stanowiącego o aktualnych zasadach (polityce) rachunkowości jednostki oraz daty jego podjęcia. Odpowiadając na ten wniosek, w piśmie z dnia [...] stycznia br. znak; [...], poinformowano skarżącego, że w Naczelnej Izbie Lekarskiej kierownikiem jednostki jest Prezes Naczelnej Izby Lekarskiej, a organem zatwierdzającym sprawozdanie finansowe - Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej. Wskazano też, że organ zatwierdzający nie podjął decyzji o sporządzaniu w Naczelnej Izbie Lekarskiej sprawozdań finansowych z zastosowaniem wskazanych we wniosku przepisów u.o.r., dotyczących jednostek małych. Poinformowano także, że dokumentacja opisująca przyjęte przez Naczelną Izbę Lekarską zasady (politykę rachunkowości) została ustalona Zarządzeniem Prezesa Naczelnej Izby Lekarskiej Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie ustalenia dokumentacji opisującej przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, zmienionym zarządzeniami Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżący w piśmie, które w formie elektronicznej wpłynęło [...] stycznia br. do Naczelnej Izby Lekarskiej, poinformował Prezesa Naczelnej Izby Lekarskiej, że po analizie treści tej odpowiedzi doszedł do wniosku, że jest nieprawdziwa i nie ma oparcia w faktach ani podstawach prawnych. Dlatego uważa, że uzyskana odpowiedź nie może być uznana. Dlatego też w ocenie organu sposób sformułowania wniosku skarżącego z dnia [...] styczna 2020 r., treść uzasadnienia skargi na bezczynność organu w tej sprawie oraz całokształt przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych wskazuje, że skarżący w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zmierza w istocie do uzyskania stanowiska organu dotyczącego interpretacji i stosowania przepisów u.o.r. oraz u.o.i.l., a także kontynuowania polemiki, dotyczącej prawidłowości stosowania przez organy samorządu zawodowego lekarzy u.o.r. Wniosek ten nie zawiera więc żądania udostępnienia informacji o sprawach publicznych odnoszących się do sfery faktów, a więc udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i nie może być w trybie tej ustawy zrealizowany. W ocenie organu, istotą żądania wnioskodawcy nie było natomiast poznanie imion i nazwisk osób wchodzących w skład organów Naczelnej Izby Lekarskiej. Skarżący, jako członek samorządu zawodowego lekarzy, z pewnością zna skład poszczególnych organów Naczelnej Izby Lekarskiej, zwłaszcza, że informacje te są opublikowane na stronie Naczelnej Izby Lekarskiej i są powszechnie dostępne. Organ nie kwestionuje również, że zawarta w Centralnym Rejestrze Lekarzy informacja o numerze rejestracyjnym lekarza w okręgowym rejestrze lekarzy stanowi, na podstawie art. 52 ust. 4 u.o.i.l., informację podlegającą udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie odmówił udostępnienia skarżącemu tej informacji, a jedynie wskazał, że informacja ta może być udostępniona po skonkretyzowaniu żądania i wskazaniu przez skarżącego konkretnych osób, których żądanie dotyczy. Dodał, że odpowiadając na liczne wnioski skarżącego, składane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępniał mu już informację o numerach rejestracyjnych w okręgowym rejestrze dotyczącą lekarzy wchodzących w skład wskazanych w tych wnioskach organów. W sprawach, które mają wymiar personalny i wiążą się z wykonywaniem zawodu lekarza, egzekwowanie obowiązku informacyjnego przez zainteresowanego lekarza winno odbywać się w trybie u.o.i.l. Sprawa taka powinna być załatwiana w trybie wewnętrznym przez samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Podobnie jest z informacjami i dokumentami innymi niż te, które personalnie dotyczą zainteresowanego, a które wiążą się z funkcjonowaniem organów tego samorządu zawodowego, bądź wykonywaniem zawodu lekarza (por. orzeczenia.nsa.gov.pl lub LEX nr 1354080). Dlatego też stwierdził, że skarżący, który jest członkiem samorządu zawodowego lekarzy, może uzyskać treść uchwał organów samorządu zawodowego, dotyczących działalności izb lekarskich, na podstawie art. 9 pkt 2 u.o.i.l. Większość tych dokumentów jest udostępniona wszystkim członkom samorządu zawodowego lekarzy oraz innym zainteresowanym osobom, gdyż jest opublikowana na stronie internetowej Naczelnej Izby Lekarskiej: https://www.nil.org.pl/dokumenty. Zamieszczona na tej stronie wyszukiwarka umożliwia wyselekcjonowanie dokumentów, stanowionych przez poszczególne organy Naczelnej Izby Lekarskiej według rodzaju dokumentu, roku wytworzenia oraz wyszukiwanego słowa czy frazy. Dlatego też bezzasadny jest zarzut skarżącego o braku narzędzi do wyszukiwania konkretnych dokumentów. Ponadto skarżący, jako członek samorządu zawodowego lekarzy, może zwrócić się, na podstawie art. 9 pkt 2 u.o.i.l., o udostępnienie treści konkretnej uchwały, dotyczącej działalności samorządu zawodowego lekarzy, która nie została zamieszczona na tej stronie. Wniosek taki powinien być jednak skonkretyzowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie, o jaki dokument osobie wnioskującej chodzi. Tymczasem sposób sformułowania pytań w niniejszej sprawie nie pozwalał na ustalenie zakresu żądania sformułowanego w ostatnim punkcie. Dlatego też, nawet gdyby do wniosku skarżącego w tym zakresie miały zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, to sposób jego sformułowania nie pozawalał na właściwe jego rozpoznanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od spełnienia następujących przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."), po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; a po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Tak więc, tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do Naczelnej Rady Lekarskiej, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej i będącej w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Naczelna Rada Lekarska jest naczelnym organem Naczelnej Izby Lekarskiej, będącej jednostką organizacyjną samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów. Na gruncie u.d.i.p., bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analiza akt niniejszej sprawy pozwala stwierdzić, że podmiot zobowiązany zareagował na wniosek skarżącego, odpowiadając mu pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Organ zatem "nie milczał", ponieważ udzielił informacji, nie pozostając w zwłoce. Pomimo tego, że skarżący otrzymał odpowiedź na swój wniosek, to jednak nie wierzy, że tak proste informacje, jak imiona i nazwiska członków NRL, odpowiedzialnych za nadzór nad rachunkowością, nie są w posiadaniu organu i nie mogą być udostępnione. Z analizy zarówno przedmiotowego wniosku, jak i skargi na bezczynność wynika, że wnioskodawca domaga się w istocie od organu informacji w kwestii interpretacji i stosowania przepisów ustawy o rachunkowości, a nie informacji o faktach. Przy czym informacja ta miałaby być wyinterpretowana przez organ z treści m.in. art. 4 ust. 5 zdanie drugie u.o.r. Takie żądanie nie stanowi zaś informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Analiza art. 1 i art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem nie mogą być objęte wyjaśnienia różnego typu aktów prawnych, administracyjnych bądź zaświadczeń, uzasadnienia ich podjęcia, bądź polemika z ustaleniami dokonanymi przez organ. Nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta, bądź też nie, przez dany organ, czy też znajduje się w danym, a nie innym miejscu. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej, dotyczącej spraw publicznych. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów (vide: wyroki NSA: z 29 lutego 2012 r., I OSK 2198/11, Lex nr 1122882; z 7 marca 2012 r., I OSK 2445/11; z 18 kwietnia 2012 r., I OSK 192/12, Lex nr 1218848). Charakteru informacji publicznej nie ma także polemika z zapadłym rozstrzygnięciem, czy żądanie dokonania przez organ wykładni prawa (tak NSA w postanowieniu z 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05, dostępnym: https://cbois.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy stwierdzić, że żądanie skarżącego nie dotyczy sfery faktów, którymi dysponuje organ, do którego skierowano wniosek, lecz dokonania kwalifikacji prawnej polegającej na przyporządkowaniu (podciągnięciu) stanu faktycznego pod ogólną normę, w wyniku czego z normy ogólnej utworzyłaby się norma konkretna zindywidualizowana. W trybie u.d.i.p. nie można domagać się dokonania urzędowej wykładni prawa. Wobec tak sformułowanego żądania we wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., organ nie pozostawał w bezczynności udzielając skarżącemu wyjaśnień w tym zakresie pismem z dnia [...] lutego 2020 r. W takiej sytuacji bez znaczenia pozostaje to, że wniosek skarżącego został sformułowany w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy podzielić stanowisko organu, że jeśli celem wniosku skarżącego było uzyskanie numerów rejestracyjnych w okręgowym rejestrze lekarzy konkretnych osób wchodzących w skład organów NRL, to należało precyzyjnie określić zakres żądanych informacji w zakresie imion, nazwisk i numerów rejestrowych członków organu NRL. Brak precyzyjnego określenia żądanych informacji może uniemożliwiać ich właściwe zidentyfikowanie przez organ, a co za tym idzie – uniemożliwiać ich udostępnienie. Nie jest bowiem rzeczą organu ustalanie, czy domyślanie się, o jakie konkretnie informacje chodzi wnioskodawcy. Z powyżej wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna, co skutkowało jej oddaleniem, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).