II SAB/Wa 856/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2 – 5, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżące Stowarzyszenie [...] przesłało drogą elektroniczną wniosek do Dyrektora Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. budżetu, innego dokumentu, z którego będą wynikały kwestie gospodarki finansowej PIB IMiGW w latach 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2. listy projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej (w tym współfinansowanych) w latach 2007 – 2014, których beneficjentem było PIB IMiGW, 3. listy projektów oraz badań finansowanych lub współfinansowanych z Narodowego Funduszu Środowiska w latach 2007 – 2014, 4. listy projektów oraz badań finansowanych lub współfinansowanych ze środków przekazanych z Ministerstwa Środowiska w latach 2007 – 2014, 5. listy projektów oraz badań finansowanych lub współfinansowanych ze środków przekazanych z Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w latach 2007 – 2014. Jednocześnie podano, aby wnioskowane informacje przesłać drogą elektroniczną na wskazany adres mailowy. Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej pismem z dnia [...] lipca 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną odpowiedziało, że ze względu na obszerność załączników informacje będą przekazywane osobnymi wiadomościami e-mail w postaci kompletnych sprawozdań finansowych wraz z opiniami biegłego oraz bilansami, a także sprawozdania z działalności w poszczególnych latach, które zawierają informacje o projektach badawczych. Natomiast sprawozdanie z roku 2007 nie miało już wersji elektronicznej i w tej sytuacji zeskanowano odpowiedni rozdział sprawozdania, dotyczący prac badawczych w załączeniu do niniejszego maila. Ponadto załączono: 1) skan – opinia i raport biegłej 2010 r. (PDF), 2) skan – raport biegłej za 2011 r. – zbiorczy (PDF), 3) skan – raport biegłej za 2012 r. – zbiorczy (PDF), 4) sprawozdanie finansowe i raport biegłej łączny – za rok 2013 (PDF), 5) bilans i r-ki za I kw. 2014 (PDF), 6) bilans i r-ki od 2010 – 2013 + I kw. 2014 (PDF), 7) sprawozdanie 2008 r. (PDF), 8) sprawozdanie 2009 r. (PDF), 9) sprawozdanie 2010 r. (PDF), 10) sprawozdanie 2011 r. (PDF), 11) sprawozdanie 2012 r. (PDF), 12) sprawozdanie 2013 r. (PDF). W skardze z dnia 4 września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenie [...] zarzuciło Dyrektorowi Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej bezczynność polegającą na udostępnieniu jedynie informacji zawartej w punkcie 1 wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. i w tej sytuacji wniosło o zobowiązanie Dyrektora Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej do wykonania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu natomiast powołało się na opisany powyżej stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych, a wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i prawny podał, że udzielono odpowiedzi na wniosek w dniu [...] lipca 2014 r., zgodnie z jego treścią poprzez przesłanie szeregu dokumentów. Ponadto skarżące Stowarzyszenie pomija fakt, iż w odpowiedzi na wniosek wysłano nie tylko informacje finansowe w postaci sprawozdań finansowych wraz z opiniami biegłych, ale również sprawozdania (odrębne od finansowych) z działalności IMGW-PIB z lat 2007 – 2013, które zawierają informacje o projektach finansowanych ze źródeł zewnętrznych (środków europejskich, Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, Ministerstwa Środowiska oraz Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej). Dalej wyjaśniono, że wobec obszerności informacji, musiały one zostać podzielone. W pierwszej wiadomości e-mail – załącznik nr 4, do której załączono odpowiednią cześć sprawozdania z 2007 r. (odrębnego od finansowego) wyraźnie wskazano, że kolejnymi wiadomościami przesłane zostaną informacje finansowe oraz sprawozdania z działalności, zawierające informacje o projektach badawczych. Pozostałe sprawozdania zostały przesłane jako załączniki do wiadomości e-mail, stanowiących załączniki nr 11 – 16 do niniejszej odpowiedzi na skargę. Wszystkie sprawozdania zawierają rozdziały, dotyczące prac badawczych prowadzonych w IMGW-PIB. Informacje finansowe zostały załączone do wiadomości e-mail, stanowiących załączniki nr 5 – 10 do niniejszej odpowiedzi na skargę. Zaznaczono, że IMGW-PIB nie prowadzi odrębnych list projektów finansowanych ze źródeł zewnętrznych, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje uprawnienia do żądania wytworzenia informacji. Informacje o takich projektach zawarte są w sprawozdaniach z działalności. Fakt, iż Stowarzyszenie [...] nie zwróciło nawet uwagi, iż żądane informacje zawarte są w przekazanych sprawozdaniach prowadzi do wniosku, że nawet nie zapoznano się z treścią załączonych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4)podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Dyrektor Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja w postaci udzielenia odpowiedzi na wskazane już na wstępie pytania zawarte w pkt 2 – 5 wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r., a dotyczące zakresu: 1. listy projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej (w tym współfinansowanych) w latach 2007 – 2014, których beneficjentem było PIB IMiGW, 2. listy projektów oraz badań finansowanych lub współfinansowanych z Narodowego Funduszu Środowiska w latach 2007 – 2014, 3. listy projektów oraz badań finansowanych lub współfinansowanych ze środków przekazanych z Ministerstwa Środowiska w latach 2007 – 2014, 4. listy projektów oraz badań finansowanych lub współfinansowanych ze środków przekazanych z Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w latach 2007 – 2014, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzić przede wszystkim należy, że powyższe pytania nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i w ustawie. Są one bowiem związane z listą projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej, Narodowego Funduszu Środowiska, Ministerstwa Środowiska i z Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a więc winny być transparentne i poddane kontroli społecznej. Zatem żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje w pkt 2 – 5 wniosku mają charakter informacji publicznej i winny być mu udostępnione w formie określonej we wniosku (na pkt 1 udzielono odpowiedzi). Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia na skutek ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy, winien wydać stosowną decyzję. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem w świetle powyższych rozważań, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest dla Sądu, że do chwili zamknięcia rozprawy Dyrektor Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w zakresie jego wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. w zakresie pkt 2 – 5, gdyż w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r., skierowanym do wymienionego, nie znajdują się odpowiedzi na ww. pytania zawarte we wniosku, a wynika to z odczytu płyty DVD nadesłanej Sądowi. Odesłanie do sprawozdań w latach 2009 – 2013 oraz do skanów – opinii i raportów biegłych za 2010 – 2013 r. – jak to uczyniono w powyższym piśmie – jest ogólnikowe oraz nieprecyzyjne i w żaden sposób nie umożliwia stronie skarżącej uzyskania żądanych informacji publicznych. Wszak powyższe sprawozdania nie ograniczają się jedynie do żądanych informacji, lecz dotyczą sprawozdania z całokształtu działalności organu za konkretne lata, co z kolei nie stanowi konkretnej odpowiedzi na żądane pytania. Innymi słowy, aby odesłanie do informacji zawartych w sprawozdaniach oraz w opiniach i raportach biegłych mogło zadośćuczynić żądaniu udzielenia informacji publicznej, winno się zainteresowanemu wskazać konkretną listę projektów oraz badań finansowych, o których mowa w pkt 2 – 5 przedmiotowego wniosku. Ponadto stwierdzić należy, że kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Tymczasem w niniejszej sprawie organ wskazanych obowiązków nie dopełnił i z uwagi na skąpy materiał dowodowy przedstawiony w tej kwestii, nie sposób jest prawidłowo zweryfikować zasadności jego argumentów. Wszak wynikający z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy oznacza, że organ, którego akt lub czynność uczyniono przedmiotem skargi, jest zobligowany do przedłożenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym całości akt sprawy, jakie zostały zgromadzone w prowadzonym przez niego postępowaniu. Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego aktu lub czynności, opiera się bowiem na dokumentach, które organ przedstawia jako akta sprawy, nie ma natomiast obowiązku wzywania organu do dostarczenia innych, brakujących dokumentów, jeśli te nie zostały włączone do akt sprawy. Brak dokumentów, które mają istotne znaczenie w sprawie, a które nie znajdują się w aktach, świadczy niewątpliwie o niekompletności materiału dowodowego, będącego podstawą podjętych rozstrzygnięć, to zaś wskazuje na uchybienia w gromadzeniu dowodów, zwłaszcza że w tym zakresie organ winien stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 77 § 1 i art. 80. Każda sprawa poddana kontroli sądowej, dla jej przeprowadzenia wymaga, by w aktach sprawy znajdowały się te dokumenty, które stanowiły faktyczną podstawę dla podjętych rozstrzygnięć. Tymczasem do akt rozpoznawanej sprawy załączono maile, które zostały przekazane Stowarzyszeniu. Jednakże maile te, poza samym nagłówkiem, nie zawierają żadnej treści, która została ewentualnie przekazana Stowarzyszeniu. Zatem zarządzeniem Sądu z dnia 2 października 2014 r. zwrócono się do organu o nadesłanie dokumentów, które zostały przekazane stronie skarżącej. Natomiast organ zamiast przesłać powyższe dokumenty Sądowi, to przekazał jedynie płytę DVD. Zatem nie ma żadnej możliwości zweryfikowania, skonfrontowania i porównania dokumentów przesłanych Stowarzyszeniu, z zawartością płyty DVD. Tym samym więc, Dyrektor Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej pozostaje w bezczynności do chwili obecnej. Stwierdzić również należy, że bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego i wynikła raczej z niezrozumienia intencji skarżącego i niewłaściwej interpretacji prawa, a zatem nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie świadczy ona o lekceważeniu, bądź ignorowaniu wymienionego. Z tego też samego powodu nie wymierzono wobec organu grzywny. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. .