II SAB/Wa 86/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Komendanta Głównego Straży Granicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o przeniesienie postanawia - odrzucić skargę - Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 22 stycznia 2017 r. M.K. (zwany dalej skarżącym) uczynił bezczynność Komendanta Głównego Straży Granicznej (zwanym dalej Komendantem) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2015 r. o przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., organ uzasadnił niewyczerpaniem przez M.K. środków zaskarżenia przewidzianych w art. 52 § 1 P.p.s.a., ponieważ na dzień złożenia skargi zażalenie wniesione przez skarżącego, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., nie zostało rozpatrzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Organ wskazał również jako podstawę odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wyjaśniając, że kognicji sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Natomiast oddalenie skargi uzasadnił tym, że Komendant nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej w sprawie, a pismem z dnia [...] października 2015 r. poinformował skarżącego o braku zgody na jego przeniesienie do pełnienia służby w innej jednostce Straży Granicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie natomiast do art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w zakresie podległości służbowej. Zatem, w sprawach tych niedopuszczalna jest skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, a w konsekwencji również i na bezczynność organów. Podnieść należy, że art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm.) stanowi, że do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne stanowisko oraz zwalniania z tego stanowiska właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków Straży Granicznej. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi służy odwołanie do wyższego przełożonego oraz dochodzenie roszczeń na drodze sądowej (ust. 2). Podkreślić zatem należy, że warunki służby, miejsce jej pełnienia i wykonywane obowiązki zostają funkcjonariuszowi Straży Granicznej narzucone przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej ma charakter stosunku administracyjno-prawnego, który charakteryzuje się przede wszystkim tym, że to organ administracji jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną każdego funkcjonariusza. Istotą służby w Straży Granicznej jest dyspozycyjność funkcjonariusza, który ma obowiązek podporządkować się poleceniu przełożonego w kwestii kształtowania stosunku służbowego. Miejsce pełnienia służby zostaje funkcjonariuszowi podyktowane przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, co nie wyklucza przychylenia się do prośby funkcjonariusza, niemniej jednak nadal pozostaje w zakresie władztwa właściwego przełożonego. W rozpoznawanej sprawie Komendant poinformował skarżącego o odmownym załatwieniu jego wniosku. Ponadto wskazać należy, że z przepisu art. 36 ustawy o Straży Granicznej wynika, iż wyłącznie w sprawach w nim wskazanych, tj. w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, może być wydana decyzja administracyjna, od której stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania oraz ewentualne dochodzenie roszczeń na drodze sądowej. Czynności te stanowią katalog zamknięty, co a contrario oznacza, iż każde inne, aniżeli wskazane w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej działanie organu nie ma charakteru decyzji administracyjnej i jest niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji przyjąć należy, że sprawy takie wyłączone są z zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Reasumując, sprawa nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, co w konsekwencji czyni skargę niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.