II SAB/Wa 860/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Okręgowej Izby Lekarskiej w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgową Izbę Lekarską w W. do rozpoznania wniosku skarżącej A. F. z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1, 2 oraz 4, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Okręgowej Izby Lekarskiej w W. na rzecz skarżącej A. F. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. F. wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. wystąpiła do Okręgowej [...] w [...], na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udostępnienie i przekazanie wskazanych dokumentów: 1) uchwały nr [...] Okręgowej [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wraz załącznikiem tj. Regulaminem wynagradzania pracowników Okręgowej [...] w [...]; 2) uchwały nr [...] Okręgowej [...] w [...] z dnia [...] marca 2014 r. wraz załącznikiem tj. Regulaminem wynagradzania pracowników Okręgowej [...] w [...]; 3) umowy regulującej stosunek pracy Prezesa Okręgowej [...] w [...] zawartej między Okręgową [...] a Prezesem Okręgowej [...] w [...], w tym wskazanie godzinowego wymiaru etatu w ujęciu tygodniowym i miesięcznym; 4) wniosku właściwego organu Okręgowej [...] w [...] o zwolnienie od pracy A. S. na czas wykonywania czynności członka organu [...], o którym mowa w art. 10 ustawy o izbach lekarskich z dnia 2 grudnia 2009 r.; 5) informację o zajmowanych stanowiskach w organach Okręgowej [...] w [...] przez A. S., M. K., K. R., J. W. od 2007 r. ze wskazaniem wynagrodzeń otrzymywanych z tego tytułu. W odpowiedzi na powyższe żądania Okręgowa [...] w [...] pismem z dnia [...] lipca 2014 r. poinformowała wnioskodawczynię, iż ma uzasadnione wątpliwości czy przekazanie ww. informacji, jako informacji publicznej, nie naruszy prywatności osób fizycznych zatrudnionych w Okręgowej [...] w [...], zwłaszcza, że wiele stanowisk w tej Izbie ma charakter jednoosobowy i po przesłaniu regulaminu wynagradzania bez trudu można zidentyfikować pracownika i wysokość jego zarobków. Szczegółowe zaś informacje dotyczące osób zajmujących funkcyjne stanowiska w Okręgowej [...] w [...] są jawne i znajdują się na stronie internetowej Okręgowej [...] w [...] w zakładce BlP. W przypadku Prezesa Okręgowej [...] w [...] można nadto uzyskać informacje na stronie Starostwa Powiatowego [...] w zakładce BIP. A. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowej [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. Wnosząc o zobowiązanie Okręgowej [...] w [...] do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżąca podniosła, iż żądane przez nią umowy, w tym również wskazane w nich wynagrodzenie członków organów Okręgowej [...] mają charakter informacji publicznej, gdyż obrazują zasady funkcjonowania wymienionej [...] w szczególności tryb działania w zakresie wykonywanych zadań publicznych i działalności w ramach wydatkowania środków publicznych, który winien być transparentny i poddany kontroli społecznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Ponadto, o tym, czy konkretny dokument ma charakter informacji publicznej nie może decydować okoliczność, kto i dla jakich celów żąda udostępnienia informacji. Mając na względzie, że od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej minęło ponad 14 dni należy uznać, iż Okręgowa [...] w [...] jest w zwłoce, o której mowa w art. 13 ust. 1, ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z bezczynnością organu skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Okręgowa [...] w [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi skarżony podmiot podniósł, iż w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. dyrektor biura Okręgowej [...] w [...] udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi, iż dane żądane we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. nie są informacją publiczną, bowiem ich udostępnienie naruszałoby prywatność osób fizycznych. Zdaniem Okręgowej [...] w [...], przekazywanie informacji o wynagrodzeniach otrzymywanych przez osoby wymienione we wniosku, będące pracownikami Okręgowej [...] w [...], przekazywanie umów regulujących stosunek pracy tych osób, wymiar zatrudnienia, czy przekazywanie wniosków o zwolnienie z pracy w związku z wykonywanymi czynnościami na rzecz samorządu lekarskiego nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie są to informacje publiczne. Są to informacje ad personam i jak jednoznacznie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. I OSK 1035/10, jako takie nie stanowią informacji publicznej. Dokumenty te są dokumentami prywatnymi i należą do życia prywatnego, a nie publicznego. Okręgowa [...] zwróciła uwagę, iż co prawda zdanie drugie ust. 2 art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza powyższe ograniczenie w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, czy informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, ale osoby wymienione we wniosku strony nie pełnią funkcji publicznych, a ich wynagrodzenia nie są wypłacane ze środków publicznych. Gdyby nawet przyjąć, że w odniesieniu do lekarzy stosuje się, użyte w art. 115 § 19 Kodeksu karnego, pojęcie funkcjonariusza publicznego, to odnosi się do wykonywanych przez nich zadań w ramach wykonywania zawodu lekarza i to zadań finansowanych ze środków publicznych, przede wszystkim środków Narodowego Funduszu Zdrowia. A więc w żaden sposób nawet pośredni nie odnosi się do lekarzy, pełniących określone funkcje w samorządzie lekarskim. Okręgowa [...] otrzymuje środki finansowe z budżetu państwa, a więc środki publiczne, jednakże art. 115 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich jednoznacznie przesądza, na co te środki mogą być przeznaczone. Niewątpliwie nie są to wynagrodzenia osób wymienionych we wniosku strony. A zatem informacja o wysokości wynagrodzeń tych osób nie jest informacją o środkach publicznych, o której mowa w art. 6 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów tej ustawy (patrz wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt. II SAB/Ke 28/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem powołanych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się więc do sfery faktów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy, podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do takich podmiotów należy niewątpliwie Okręgowa [...] w [...], albowiem w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podmiotem wykonującym zadania publiczne są organy samorządów zawodowych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708 ze zm.), członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Skoro Okręgowa [...] w [...] mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to Izba ta jest zobowiązana do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. Wskazać należy, iż okręgowa rada lekarska jest jednym z organów okręgowej [...] (art. 21 pkt 2 ustawy o izbach lekarskich). Jest organem kolegialnym podejmującym decyzje w formie uchwał, które mogą zapadać na posiedzeniach tych organów. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy, działalnością okręgowej [...] w okresie między okręgowymi zjazdami lekarzy kieruje okręgowa rada lekarska. Natomiast na podstawie art. 18 powołanej ustawy, uchwały organów samorządu lekarzy podejmowane są zwykłą większością głosów, przy obecności co najmniej połowy członków danego organu. Przedmiotowe uchwały mają także charakter prawotwórczy, zwłaszcza gdy ich przedmiotem są, jak w tym przypadku, regulaminy. Zatem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania samorządu zawodowego, w obszarze stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej). W doktrynie przyjmuje się bowiem, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest swoistą gwarancją jawności ich funkcjonowania i odnosi się do wszelkich procedur (zarówno o sformalizowanym, jak i niesformalizowanym charakterze), jakie znajdują zastosowanie w ramach wykonywania przez te podmioty swoich obowiązków. Dotyczy to w szczególności wewnętrznych trybów działania, które często nie podlegają kontroli na podstawie innych przepisów. We wskazanej ustawie brak jest definicji terminu "akt publicznoprawny", co oznacza konieczność jego interpretacji w oparciu o stanowisko wypracowane w orzecznictwie i doktrynie prawa konstytucyjnego i administracyjnego. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Pojęcie aktu publicznoprawnego obejmuje swoim zakresem także akty indywidualne: uchwały, decyzje itp. Udostępnienie informacji o sposobie stanowienia aktów publicznoprawnych nie będzie polegać jedynie na powiadomieniu o możliwych do zastosowania normach prawa materialnego i procesowego, ale także o wchodzących w grę trybach postępowania wraz ze szczegółowym wyjaśnieniem dopuszczalnych rozwiązań w tym zakresie - patrz S. Szuster, Komentarz do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przypis 5, LEX. Także wniosek organu okręgowej [...] złożony w trybie art. 10 o izbach lekarskich (na wniosek przewodniczących organów, o których mowa w art. 21 pkt 2-4 i art. 35 pkt 2-4, a w przypadku rzecznika odpowiedzialności zawodowej i jego zastępcy na wniosek rzecznika odpowiedzialności zawodowej, pracodawca jest obowiązany zwolnić od pracy pracownika będącego członkiem organów izb lekarskich lub wykonującego czynności na rzecz [...] bez prawa do wynagrodzenia, na czas wykonywania czynności członka organu [...] lub na czas wykonywania czynności na rzecz [...]), jako wydany przez organ samorządu zawodowego w oparciu o legitymację ustawową i skierowany do innego podmiotu stanowi informację publiczną, albowiem posiada walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. "Dokument urzędowy" posiada szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38). Dodatkową przesłanką zakwalifikowania utrwalonej treści oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt. Powyższe pozwala przyjąć, iż przedmiotowy wniosek z art. 10 ustawy o izbach lekarskich stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Odmiennie jednak ma się sytuacja w odniesieniu do żądania zawartego w pkt 3 wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r., dotyczącego umowy nawiązującej stosunek pracy z Prezesem Okręgowej [...] w [...]. O ile za akty publicznoprawne należy uznać akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są wynikiem ich władczego działania, to już umowy o pracę będą aktami prywatnoprawnymi. Akty publicznoprawne stanowią przeciwieństwo aktów prywatnoprawnych (w szczególności umów prawa cywilnego, a też i prawa pracy), w których podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, występując jako strona na równej pozycji ze swoimi kontrahentami, czy też pracownikami i zawierając umowę nie robią użytku z przysługującego im władztwa administracyjnego. Zatem przedmiotowa umowa nawiązująca stosunek pracy nie nosi cech dokumentu urzędowego lub innego dokumentu odnoszącego się do ustawowych form działania organu samorządu zawodowego, jest dokumentem prywatnym, sporządzonym w oparciu o przepisy prawa pracy, które nakładają na pracodawcę określone wymogi ochrony dokumentacji pracowniczej. Zgodnie bowiem z art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy, pracodawca obowiązany jest prowadzić dokumentację w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników, przy czym obowiązek ten na podstawie upoważnienia z art. 2981 Kodeksu pracy został skonkretyzowany w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, poz. 286). Przepisy te są w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. "przepisami odrębnych ustaw" odnoszących się do przetwarzania danych i mają przed ustawą pierwszeństwo stosowania jako regulacja przewidująca "dalej idącą" ochronę tych danych. Wynika to stąd, że dokumentacja dotycząca spraw zatrudnionych ma w przepisach rozporządzenia bardzo szczegółowy i w zasadzie wyczerpujący charakter, a poza tym naruszenie powołanych przepisów otwiera zainteresowanemu drogę dla dochodzenia roszczeń przed sądem pracy – patrz postanowienie SN z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt I PKN 672/99 (publik. OSNP 2001/15/490, OSNP-wkł. 2000/21/11, M.Prawn. 2001/19/958). Nie oznacza to, iż informacja o warunkach pełnienia funkcji prezesa okręgowej [...] nie jest informacją publiczną. Nie jest nią tylko umowa o pracę jako dokument pracowniczy z akt osobowych, a udostępnienia tego właśnie dokumentu, a nie informacji którego jest nośnikiem, domaga się skarżąca. Odnosząc się do żądania zawartego w pkt 5 wniosku należy wskazać, iż pytanie o wskazanie wynagrodzeń konkretnych osób fizycznych, wymienionych z imienia i nazwiska w ww. wniosku, jako dotyczące informacji ad personam, nie stanowi informacji publicznej. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez skarżony podmiot wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. I OSK 1035/10 (publik. LEX nr 744914). Informacją publiczną są niewątpliwie środki wydatkowane na stworzenie i utrzymanie konkretnego stanowiska, czy etatu w organach samorządu zawodowego, lecz nie może nią być informacja imienna o wysokości otrzymywanego przez pracownika wynagrodzenia, które także podlega ochronie przewidzianej przepisami prawa pracy. Natomiast w kwestii podania zajmowanych przez osoby wymienione w pkt 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowisk w organach Okręgowej [...] w [...] należy wskazać, iż odesłanie w tym zakresie do informacji zamieszczonej w BIP Okręgowej [...] w [...] zwalnia ten podmiot z obowiązku udzielenia informacji na wniosek. Bowiem w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Kończąc rozważania w niniejszej sprawie należy podkreślić, iż prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Stosownie zaś do postanowień art. 16 ust. 1 tej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następują w drodze decyzji administracyjnej. Zatem bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje lub też nie wydaje decyzji administracyjnej. Innymi słowy organ milczy wobec wniosku o strony o udzielenie takiej informacji. Przedstawienie zaś informacji zupełnie inaczej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też udostępnienie informacji niepełnej nie zwalnia podmiotu obowiązanego z zarzutu bezczynności. W niniejszej sprawie Okręgowa [...] w [...] błędnie uznała, iż żądanie skarżącej zawarte w pkt 1, 2 i 4 wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. nie dotyczy informacji publicznej i w tym zakresie, skoro wnioskowanej informacji nie udostępniła, jak też nie odmówiła jej udostępnienia, pozostaje w bezczynności. Stąd też zobowiązanie ww. podmiotu do rozpatrzenia wniosku skarżącej w powyższym zakresie stało się zasadne. Jako że pkt 3 i 5 przedmiotowego wniosku (za wyjątkiem też część pkt 5 wniosku, który został zrealizowany poprzez odesłanie do BIP) nie dotyczył informacji publicznej, w tej części skargę należało oddalić. Choć niewątpliwie bezczynności skarżonego podmiotu, co do części wniosku skarżącej wystąpiła, to jednak nie miała ona postaci kwalifikowanej. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nieprawidłowości w zachowaniu skarżonego podmiotu nie były tak oczywiste i niewątpliwe, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa. Wymieniony podmiot nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz z powodu niewłaściwej interpretacji prawa częściowo błędnie zakwalifikował przedmiot żądanej informacji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt 3 wyroku zostało wydane na podstawie art. 151 powołanej ustawy procesowej. W sprawie kosztów (pkt 4 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.