II SAB/Wa 862/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Janusz Walawski, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2015 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Skardze z dnia 7 września 2014 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki G. P. wniósł o: - nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji w zakresie, w którym informacja nie została udostępniona i nie została objęta decyzją o odmowie udostępnienia, tj. co najmniej w zakresie umów "osobowych", terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie "bez uzależniania terminu od daty zwrotu akt do organu", - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, - ukaranie Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki grzywną za przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący podał, iż w dniu [...] czerwca 2014 r. złożył do Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wobec bezczynności organu, w dniu [...] lipca 2014 r. wezwał Dyrektora Centralnego Ośrodka Informatyki do usunięcia niezgodności z prawem, które zostało wysłane do COI za pośrednictwem ePUAP. Organ otrzymał wezwanie w tym samym dniu. Do wezwania zostały załączone: kopia oryginalnego wniosku i pełnomocnictwo dla radcy prawnego R. K., obejmujące prawo wystąpienia przed WSA i NSA. W dniu [...] lipca 2014 r. wpłynęło do pełnomocnika skarżącego pismo COI przedłużające termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2013 r. Zdaniem skarżącego wysłanie tego pisma w ostatniej chwili, przed upływem terminu załatwienia sprawy i wyznaczenie maksymalnego, dopuszczalnego terminu na załatwienie sprawy bez żadnych dających się uzasadnić przyczyn nosi wszelkie cechy prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Wobec bezczynności organu, w dniu [...] sierpnia 2014 r. ponownie wezwał Dyrektora COI do usunięcia niezgodności z prawem, które zostało wysłane do COI za pośrednictwem ePUAP. W dniu [...] sierpnia 2014 r. do pełnomocnika wpłynęło pismo Dyrektora COI - odpowiedź na wezwanie do usunięcia niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. obejmował wszystkie umowy dotyczące [...]. Z treści wniosku jednoznacznie wynikało (punkt 3 wniosku), że wniosek dotyczy zarówno umów z firmami, jak i osobami fizycznymi (umowy osobowe). Jak wynika z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia niezgodności z prawem z dnia [...] sierpnia 2014 r. takie umowy istniały, lecz żadna z tych umów nie została udostępniona. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2014 r. wpłynął do Centralnego Ośrodka Informatyki ("COI") wniosek G. P. o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o udostępnienie informacji publicznej ("uodip") w zakresie: 1. "zestawienia wszystkich umów zawartych pomiędzy COI (w imieniu własnym lub z upoważnienia innych podmiotów) z podmiotami trzecimi dotyczącymi realizacji projektu [...] (wszystkie umowy w jakikolwiek sposób związane z [...]) zawierające dla każdej umowy: 1) datę zawarcia umowy 2) określanie podmiotów / osób stron umowy 3) określenie czy umowa jest zakończona czy w trakcie realizacji 4) określenie czy przedmiot umowy został odebrany. 2. kserokopię wszystkich ww. umów wraz ze wszystkimi załącznikami, aneksami i innymi dokumentami stanowiącymi części umowy, poświadczone za zgodność oryginałem". W dniu [...] lipca 2014 r., COI przesłał do wnioskodawcy pismo informujące o przedłużeniu terminu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek do dnia [...] sierpnia 2014 r., ze względu na konieczność przeprowadzenia analizy żądanej dokumentacji pod kątem wyłączenia z udostępnienia, ze względu na istnienie tajemnic chronionych ustawowo zgodnie z art. 5 uodip. Jednocześnie wnioskodawca został poinformowany na podstawie art. 15 uodip, że Centralny Ośrodek Informatyki poniesie dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które nie przekroczą kwoty 1200 zł. W dniu [...] lipca 2014 r., wnioskodawca w wezwał COI do usunięcia niezgodności z prawem (za pośrednictwem platformy ePUAP), zarzucając bezczynność w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz stwierdzając, iż w przypadku nienadesłania żądanych dokumentów w terminie do dnia [...] lipca 2014 r., złoży skargę do WSA na bezczynność organu. Natomiast pismem z dnia [...] lipca 2014 r., poprosił o dokładną informację w sprawie kosztów wraz z kalkulacją oraz zaznaczył, że dopiero wówczas podejmie decyzję w sprawie ewentualnej modyfikacji swojego wniosku. W dniu [...] sierpnia 2014 r., Centralny Ośrodek Informatyki przesłał wnioskodawcy (na adres pełnomocnika) szczegółową kalkulację kosztów oraz źródła ich powstania. Dodatkowe koszty poniesione przez Centralny Ośrodek Informatyki wynosiły 195,10 zł. Organ stwierdził, iż żądana informacja publiczna została udostępniona wnioskodawcy w następujący sposób: kserokopie wydruków stron 1167, zawarta w trzech segregatorach została przesłana na wskazany adres pełnomocnika, w dniu [...] sierpnia 2014 r. Jednocześnie w dniu [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki wydał i przesłał skarżącemu rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia części informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu zostały wskazane podmioty ze względu na których dobro odmówiono udzielenia informacji publicznej. Do dnia udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz do dnia wydania rozstrzygnięcia o odmowie, czyli do dnia [...] sierpnia 2014 r., do COI nie wpłynęła ani zmiana wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji, ani też wniosku nie wycofano. W związku z tym, COI wraz z udzieleniem informacji publicznej przesłało na adres pełnomocnika również notę księgową obciążającą wnioskodawcę kosztami przygotowania materiałów na kwotę 195,10 zł. Do dnia wysłania odpowiedzi na skargę, skarżący nie zwrócił poniesionych przez organ kosztów udostępnienia informacji publicznej w wysokości 195,10 zł. W dniu [...] sierpnia 2014 r., wnioskodawca złożył wezwanie do usunięcia niezgodności z prawem, argumentując, że COI nie udostępniło "(...) żadnej umowy dotyczącej faktycznej realizacji oprogramowania [...]", a co za tym idzie, w ocenie wnioskodawcy pozostaje w bezczynności. W dniu [...] sierpnia 2014 r., wysłało do wnioskodawcy odpowiedź na wezwanie do usunięcia niezgodności z prawem, w którym wyjaśniono, że: COI nie zawiera umów na realizację oprogramowania [...] (w imieniu własnym lub z upoważnienia innych podmiotów) z podmiotami trzecimi. Oprogramowanie [...] jest tworzone przez pracowników COI. COI wskazało, że skoro nie dysponuje umowami na realizację oprogramowania [...], które zawierane miałyby być z podmiotami trzecimi - jak wskazał to wnioskodawca (a co uszczegółowił dopiero w wezwaniu do usunięcia niezgodności z prawem w dniu [...] sierpnia 2014 r.) - nie może ich udostępnić z uwagi na brak w swoich zasobach takich informacji. Jednocześnie w odpowiedzi zauważono, że jeżeli wnioskodawca pragnął uzyskać informację wyłącznie w wąskim zakresie określonym w wezwaniu do usunięcia niezgodności z dnia [...] sierpnia 2014 r., tj. faktycznej realizacji oprogramowania [...], to z takim pytaniem winien był zwrócić się żądając udostępnienia informacji, co ułatwiłoby rozpatrzenie wniosku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki w dniu [...] września 2014 r. utrzymał w mocy poprzednio wydane rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ zauważył, że skarżący w swojej skardze nie podał, że otrzymał w dniu [...] sierpnia 2014 r. żądaną informację publiczną zawartą w 3 segregatorach, kserokopie wydruków str. 1167. Organ podniósł też, że w swojej odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyjaśnił, iż COI nie zawiera umów na realizację oprogramowania [...] (w imieniu własnym lub z upoważnienia innych podmiotów) z osobami trzecimi. Oprogramowanie [...] jest tworzone przez pracowników COI. Organ wskazał, że skoro nie dysponuje umowami na realizację oprogramowania [...], które zawierane miały być z podmiotami trzecimi - nie może ich udostępnić z uwagi na brak w swoich zasobach takich informacji. Wskazując na powyższe organ stwierdził, iż nie pozostaje w bezczynności i nie doprowadził do przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że skarga na bezczynność oraz skarga na przewlekłość postępowania stanowią dwie różne instytucje procesowe. Każdy z tych środków ma inne zadanie, inne są cele jego zastosowania i zakres ochrony, który strona może domagać się od sądu administracyjnego. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynność" poprzez ograniczenie rozumienia do niewydania w terminie decyzji, postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy Natomiast przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracji w sposób nie uzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, bądź gdy termin załatwienia sprawy jest zatrzymany. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumieć należy sytuację, gdy postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu lub poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, strona 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2012, strona 69-70), ewentualnie przez mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011, str. 238. Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy. Sąd dokonuje oceny skargi na przewlekłe postępowanie na dzień zamknięcia rozprawy, biorąc pod uwagę czynności procesowe, dokonane w toku postępowania analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikający z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy też zaznaczyć, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że zarówno żądane informacje mają charakter informacji publicznej, jak to że Dyrektor Centralnego Ośrodka Informatyki jest podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Organ wskazał, iż wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2014 r. wpłynął do Centralnego Ośrodka Informatyki w dniu [...] czerwca 2014 r. Z uwagi na zakres zawartego w nim żądania, organ dochowując obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej powiadomił wnioskodawcę w dniu [...] lipca 2014 r. o przedłużeniu 14 dniowego terminu udzielenia informacji, do dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazując na przyczyny takiego przedłużenia (konieczność przeprowadzenia analizy żądanej dokumentacji pod kątem wyłączenia z udostępnienia ze względu na istnienie tajemnic chronionych). Organ zasadnie zauważył, iż skarżący przed upływem 14 dni licząc od dnia wpłynięcia wniosku do COI, podniósł zarzut bezczynności już w dniu [...] lipca 2014 r. wzywając dyrektora COI do usunięcia niezgodności z prawem. Skarżący nie kwestionuje, iż przed upływem przedłużonego do dnia [...] sierpnia 2014 r. terminu rozpatrzenia wniosku, w dniu [...] sierpnia 2014 r. organ udostępnił informację publiczną w ilości 1167 stron, zawarte w 3 segregatorach oraz wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia, w pozostałym zakresie, która następnie została utrzymana w mocy - rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zarzut skarżącego nie udostępnienia przez organ informacji w zakresie, w którym informacja nie została udostępniona i nie została objęta decyzją o odmowie udostępnienia, tj. co najmniej w zakresie umów "osobowych" nie może odnieść skutku bowiem organ twierdzi, iż takie umowy nie istnieją. Jak wskazał organ odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. i stanowisko to podtrzymuje w sprawie niniejszej, COI nie zawiera umów na realizację oprogramowanie [...] (w imieniu własnym lub z upoważnienia innych podmiotów) z osobami trzecimi. Oprogramowanie [...], jak wyjaśnia, jest tworzony przez pracowników COI. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący wskazał, że przez umowy osobowe rozumie umowy przekazujące majątkowe prawa autorskie dotyczące oprogramowania wykonywanego przez pracowników organu. Uważa też, iż niedopuszczalne jest nieujawnienie danych osobowych pracowników organu, którzy pracowali przy tworzeniu oprogramowania. Odnosząc się do stwierdzeń skarżącego, pełnomocnik organu wskazał, iż prawa autorskie do oprogramowania stworzonego przez pracowników należą do organu i nie zachodziła konieczność zawierania umów dla przekazania praw. Reasumując z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie, zobowiązany podmiot nie udzielił żądanej informacji lub nie podejmuje nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzielił informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, albo nie wydał na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Przedłużenie terminu udzielenia informacji było uzasadnione potrzebą przeprowadzenia analizy żądanej informacji pod kątem wyłączenia z udostępnienia, ze względu na istnienie tajemnic prawnie chronionych. W przedmiotowej sprawie organ dochował wyżej wskazanych wymogów, bowiem powiadomił wnioskodawcę o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie w którym udostępnił informację, w możliwym do udostępnienia zakresie oraz wydał decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji. Organ nie pozostaje w bezczynności odnośnie umów, tzw. "osobowych", gdyż takich umów nie po posiada. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.