II SAB/Wa 863/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Pan J. M. (skarżący, wnioskodawca) wiadomością mailową z [...] sierpnia 2021 r., skierowaną na adres [...], zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania listy dokumentów - przekazanych do Ministerstwa Edukacji i Nauki (MEiN) przez Radę Medyczną do spraw Covid przy Prezesie Rady Ministrów i dziennika wymiany korespondencji pomiędzy MEiN a ww. Radą; listy dokumentów uzyskanych przez ww. Radę z MEiN; listy dokumentów uzyskanych od innych organów, podmiotów publicznych lub prywatnych dotyczących prac ww. Rady; listy osób reprezentujących MEiN w obradach tej Rady, w szczególności poprzez wskazanie dat obrad Rady oraz osób reprezentujących MEiN w tych obradach. Wnioskodawca podał adres na jaki należy przekazać powyższe informacje. Pismem z [...] sierpnia 2021 r., znak [...], została udzielona odpowiedź na wniosek z [...] sierpnia 2021 r. Wnioskodawca został poinformowany, że MEiN nie prowadziło korespondencji z Radą Medyczną. Jedyne pismo, jakie ministerstwo otrzymało, dotyczyło informacji o powołaniu Rady Medycznej przy Prezesie Rady Ministrów. Miało ono charakter wyłącznie informacyjny. Poinformowano również, że MEiN nie ma swojego przedstawiciela w Radzie Medycznej. Następnie w dniu [...] września 2021 r. wnioskodawca zwrócił się, drogą mailową, do Z-cy Dyrektora Departamentu z prośbą o sprawdzenie poprawności udzielonej odpowiedzi, wskazując, że jak wynika z innych odpowiedzi organów, wprawdzie MEiN nie posiadał swojego przedstawiciela w Radzie Medycznej, ale w obradach uczestniczył Minister Edukacji. Ponadto wniósł o doprecyzowanie znaczenia terminu dokumentu urzędowego. Ministerstwo pismem z [...] września 2021 r. udzieliło odpowiedzi, informując, że odpowiedź została już Wnioskodawcy udzielona pismem sygn. [...] z [...] sierpnia 2021 r. oraz definiując pojęcie dokumentu urzędowego. Skarżący w dniu [...] listopada 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Edukacji i Nauki w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) wniósł o: 1) ustalenie, że wniosek z [...] sierpnia 2021 r. dotyczył informacji publicznej; 2) zobowiązanie MEiN do udzielenia rzeczywistej – zgodnej z prawdą informacji publicznej, objętej wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. – w terminie 7 dni od daty wydania prawomocnego wyroku; 3) stwierdzenie, że doszło do przewlekłości postępowania; 4) zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – jako swoistego zadośćuczynienia za udzielenie nieprawdziwej – poświadczającej nieprawdę – odpowiedzi na wniosek; 5) stwierdzenie, że nie doszło do udzielenia informacji publicznej ze względu na brak udzielonego pełnomocnictwa przez Ministra Edukacji i Nauki dla pracownika ministerstwa; 6) zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie przez Sąd postępowania dowodowego poprzez zobowiązanie MEiN do przekazania Sądowi informacji publicznej, o której mowa we wniosku o dostęp do informacji publicznej, w celu ustalenia przez Sąd czy wniosek dotyczył informacji publicznej. Jak wskazał skarżący, odpowiedzi pracownika MEiN poświadczały nieprawdę, albowiem z informacji uzyskanych przez skarżącego z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wynikało, że w dniu [...] stycznia 2021 r. w posiedzeniu Rady Medycznej uczestniczył Minister [...] P. C. (dowód: odpowiedź KPRM z [...] lipca 2021 r.). Zdaniem skarżącego organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie udzielił informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r., tym bardziej, że osoba, która udzieliła odpowiedzi nie legitymowała się żadnym pełnomocnictwem bądź też upoważnieniem organu do reprezentowania go w przedmiotowej sprawie – stąd też w ocenie skarżącego nie można uznać, że przekazane pisma stanowiły odpowiedzi na wniosek skarżącego. Skarżący stwierdził, że przeprowadzenie przez Sąd wnioskowanych dowodów pozwoli na dokładne ustalenie stanu faktycznego, przede wszystkim na ustalenie czy faktycznie wnioskowane informacje mają lun nie mają charakteru informacji publicznych. Skarżący odwołując się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie stwierdził, że niezwłoczny dostęp do informacji publicznej leży nie tylko w interesie publicznym lecz również w interesie samego funkcjonowania państwa. Wyraził pogląd, że orzecznictwo sądowe powinno na nowo określić rolę sądów administracyjnych w postępowaniach dotyczących wniosków o udzielenie informacji publicznej. Skarżący zauważył, że być może zasadnym byłoby skierowanie przez tutejszy Sąd wniosku, o którym mowa art. 264 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 3 tej ustawy, który mógłby stanowić nową, lepszą i zdecydowanie bardziej efektywną dla państwa, wymiaru sprawiedliwości oraz obywateli – praktykę rozstrzygania spraw związanych z dostępem do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. MEiN wyjaśnił, że Rada Medyczna to organ pomocniczy premiera RP. Zgodnie z § 3 Zarządzenia Nr 205 Prezesa Rady Ministrów w sprawie utworzenie Rady Medycznej do spraw COVID-19 przy Prezesie Rady Ministrów w skład Rady wchodzi przewodniczący Rady – powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów oraz pozostali członkowie Rady – powoływani i odwoływani przez Prezesa Rady Ministrów spośród osób, których wiedza i doświadczenie w zakresie spraw leżących w zakresie działań Rady daje rękojmię prawidłowego wykonywania jej zadań. Jak czytamy na stronie serwisu gov.pl (https://www.gov.pl/web/koronawirus/rada-medyczna) do zadań Rady Medycznej należy przede wszystkim analiza i ocena bieżącej sytuacji w kraju, opracowywanie propozycji działań oraz opiniowanie aktów prawnych – takich jak rozporządzenia, które wprowadzają nowe zasady i ograniczenia w kraju. I tak, wnioskodawca we wniosku z [...] sierpnia 2021 r. zwrócił się z prośbą przekazanie "listy osób reprezentujących MEiN w obradach tej Rady, w szczególności poprzez wskazanie dat obrad Rady oraz osób reprezentujących MEiN w tych obradach". Jak podał MEiN, zgodnie z powszechnym rozumieniem terminu "reprezentować" oznacza on, według Słownika języka polskiego PWN: "występować i działać w czyimś imieniu". Znaczenie tego pojęcia zawiera element aktywnego działania i siły sprawczej, a nie jedynie bliżej nieokreślonego udziału. Organ zobowiązany miał więc prawo zinterpretować pkt 4 wniosku, jako pytanie o członkostwo w radzie. Zaznaczył, że w opinii organu, pytanie wnioskodawcy dotyczyło reprezentowania ministerstwa w Radzie Medycznej, a nie incydentalnego uczestnictwa w radzie. Zgodnie z orzecznictwem, to na podmiocie wnoszącym o udostępnienie informacji publicznej ciąży obowiązek sformułowania wniosku w sposób na tyle jednoznaczny i precyzyjny, by mógł on zostać rozpoznany w pełnym oczekiwanym przez stronę zakresie (por. wyrok z dnia 15 grudnia 2015 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu syg. akt II SAB/Po 78/15). Organ podkreślił, że tak jak stwierdzono w odpowiedzi na wniosek z [...] sierpnia 2021 r., ministerstwo nie posiada swojego przedstawiciela (członka) w Radzie Medycznej. Organ odnosząc się do "kolejnego wniosku" z [...] września 2021 r. wskazał, że jak wynikało z jego treści, wnioskodawca posiada już informacje dotyczące uczestnictwa w obradach Ministra P. C. Wnioskodawca nie sformułował nowego żądania i de facto nie sprecyzował pierwszego wniosku w zakresie pkt 4, który dotyczył reprezentowania MEiN w obradach Rady Medycznej. Odpowiedź ministerstwa na drugi wniosek z [...] września 2021 r. odnosi się więc do już wcześniej udzielonej odpowiedzi. W ocenie organu wątpliwość budzi również, czy intencją wnioskodawcy, było rzeczywiście uzyskanie nowej informacji, skoro z terminu uzyskania odpowiedzi z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów ([...] lipca 2021 r.) wynika, że wnioskodawca w chwili zwrócenia się z wnioskiem 3 września 2021 r. do MEiN już posiadał informacje na temat uczestniczenia przez Ministra Edukacji i Nauki w posiedzeniu z [...] stycznia 2021 r. Zgodnie z orzecznictwem obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego. Odnośnie do podnoszonego przez skarżącego braku pełnomocnictwa dla pracownika ministerstwa udzielającego odpowiedzi na wniosek, organ poinformował, że zgodnie z § 35 ust. 2 pkt 23 regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Edukacji i Nauki z dnia 31 grudnia 2020 r. (Dz. Urz. MEiN z 2021 r. poz. 95) do zakresu działania Biura Ministra należy, m.in. prowadzenie spraw dotyczących koordynowania zadań wynikających z przepisów o dostępie do informacji publicznej. Obie odpowiedzi na wniosek podpisywała Zastępca Dyrektora w Biurze Ministra pani A. O. posiadająca umocowanie do wydawania w imieniu Ministra Edukacji i Nauki: decyzji administracyjnych o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji administracyjnych o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej u.d.i.p.. Jak wyjaśnił organ, wbrew temu co sugeruje skarżący, organ nie stwierdził, że informacja będąca przedmiotem żądania nie stanowi informacji publicznej. Udzielił odpowiedzi zgodnie z rozumieniem wniosku. W replice na odpowiedź na skargę ustanowiony na tym etapie postępowania pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący nie otrzymał pełnej dokumentacji przesłanej przez MEiN do Sądu, tzn. załączników do odpowiedzi na skargę z [...] grudnia 2021 r. w postaci pełnomocnictwa do reprezentowania organu w tej sprawie przez radcę prawnego oraz spisu akt. Ponadto pełnomocnik odniósł się do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji dotyczącej dokumentów pozyskanych przez Ministerstwo od Rady Medycznej, dziennika wymiany korespondencji, listy osób reprezentujących Ministerstwo w obradach Rady, a także list dokumentów uzyskanych od Rady Medycznej oraz innych podmiotów dotyczących prac ww. Rady Medycznej. Informacja ta została skarżącemu udzielona [...] sierpnia 2021 r., a więc w terminie 14-dniowym przewidzianym do jej udzielenia wskazanego w art. 13 u.d.i.p.. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, co stwierdza art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, nie umożliwiają jej udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Zaznaczyć należy, że u.d.i.p. nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak jest ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowi podstawę do wydania decyzji. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Minister Edukacji i Nauki jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), a żądana informacja była informacją publiczną. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji dotyczącej okoliczności współpracy Ministerstwa z Radą Medyczną w zakresie przez siebie określonym. Wniosek w tej sprawie wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2021 r. a organ udzielił odpowiedzi pismem z [...] sierpnia 2021 r. Odpowiedź ta była w ocenie Sądu kompletna i wyczerpująca oraz udzielona w terminie do 14 dniu przewidzianym w u.d.i.p., tak więc zdaniem Sądu w sprawie nie doszło bezczynność organu. Co do zarzutu skarżącego, iż organ udostępnił w ww. zakresie "nieprawdziwą informację" zauważyć należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonuje merytorycznej oceny odpowiedzi udzielonej przez podmiot zobowiązany na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, obowiązkiem Sądu w niniejszym postępowaniu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. oraz czy żądana informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Następnie Sąd bada, czy podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku w świetle przepisów u.d.i.p. Oceniając w tym zakresie odpowiedź udzieloną przez organ na pytanie zawarte w punkcie 4 wniosku stwierdzić należy, że wyczerpuje ona przedmiot tego pytania, nie jest niepełna czy wymijająca, co mogłoby skutkować uznaniem, że wniosek w tym zakresie nie został przez organ rozpoznany. Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.