II SAB/Wa 867/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] września 2021 r. M. D. (dalej: "skarżący"), za pośrednictwem poczty elektronicznej, wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "organ", "Prezydent") o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1) jakie działania podjął Zarząd Dróg Miejskich w W. (dalej: "ZDM") w następstwie pozytywnego rozpatrzenia petycji przez Prezydenta o ograniczenie prędkości na ulicy [...] w W. do 10 km/h [znak sprawy [...]) - odpowiedź Prezydenta otrzymana [...] czerwca 2021 r., petycja nr [...]]? 2) czy ZDM przeprowadzał lub zlecał przeprowadzenie ekspertyz/analiz/opinii związanych ze stanem lub sposobem korzystania z ulicy [...] w W.? 3) czy ZDM kierował pisma, korespondencję elektroniczną lub w inny sposób kontaktował się z przedsiębiorcami korzystającymi z dojazdu przez ulicę [...] samochodami ciężarowymi (tj. pojazdami o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony), zlokalizowanymi przy ulicy [...] w W. i przedstawiał swoje stanowisko (w tym sugestie, postulaty, opinie) w sprawie korzystania z ulicy [...] w W. (od 2018 r. do dnia rozpoznania wniosku)? 4) czy ZDM informował przedsiębiorców korzystających z samochodów ciężarowych o planowanych kontrolach pomiaru hałasu lub smogu na ulicy [...] w W.? 5) kto (imię, nazwisko, stanowisko służbowe) w ZDM jest odpowiedzialny za zarządzanie ulicą [...] w W. (tj. leży to w zakresie jego obowiązków służbowych)? 6) w wypadku odpowiedzi pozytywnej na pytania z pkt 2-4, skarżący wniósł o udostępnienie tych dokumentów (opinii, ekspertyz, analiz, korespondencji). Skarżący zażądał także udzielenia mu odpowiedzi na wskazany adres poczty elektronicznej. Pismem z [...] września 2021 r. (przesłanym za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej) organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku do [...] listopada 2021 r. z uwagi na wielowątkowe pytania, jak również konieczność pozyskania dokumentów i scalenia informacji z różnych komórek organizacyjnych, a także ze względu na trwający stan epidemiczny, który w sposób znaczący ogranicza zasoby kadrowe urzędu. Następnie Prezydent skierował do skarżącego (drogą tradycyjnej poczty) pismo z 11 października 2021 r., które miało stanowić odpowiedź zarówno na wniosek skarżącego z [...] września 2021 r., jak i na jego wcześniejszą petycję (z [...] lipca 2021 r.) adresowaną do organu, przy czym pismo to nie posiadało wymienionych w nim załączników. W ww. piśmie z [...] października 2021 r. Prezydent podał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, prędkość podawana na znaku B-33 nie powinna być mniejsza niż 30 km/h w obszarze zabudowanym. W związku z powyższym, obowiązujące przepisy nie pozwalają na wprowadzenie ograniczenia prędkości do 10 km/h na ulicy [...]. W 2020 r. na zlecenie ZDM przeprowadzono audyt przejść dla pieszych bez sygnalizacji świetlnej w dzielnicy [...] obejmujący także przejścia zlokalizowane na ulicy [...]. Audyt ten został wykonany przez niezależnych audytorów BRD, będących ekspertami w dziedzinie inżynierii ruchu i posiadających ważny certyfikat wydany przez właściwego ministra ds. transportu. Wcześniej, bo w 2018 r., na bieżące potrzeby ZDM, przeprowadzono badania prędkości chwilowej pojazdów i natężenia ruchu wraz ze strukturą rodzajową na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Wbrew twierdzeniom organu, do omawianego pisma nie załączono ani wyników audytu ani wyników badań prędkości. Prezydent wskazał również, iż istniejące przepisy nie obligują ZDM do uzgadniania projektów organizacji ruchu z firmami prowadzącymi działalność handlowo-usługową z wykorzystaniem pojazdów ciężarowych. W myśl art. 41 ustawy o drogach publicznych, po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Badanie hałasu i smogu znajduje się poza kompetencjami ZDM. Warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Natomiast zadania zarządcy drogi określa art. 20 ustawy o drogach publicznych. W dniu [...] października 2021 r. skarżący (drogą elektroniczną) przekazał Prezydentowi swoje stanowisko w kwestii opisanego wyżej pisma z [...] października 2021 r., podnosząc, że nie zawierało ono załączników, tj. wyników audytu dotyczącego przejść dla pieszych oraz badania prędkości pojazdów i natężenia ruchu. Nadto skarżący wyraził wątpliwość, czy przedmiotowe pismo jest już ostateczną i całościową odpowiedzią na jego wniosek z [...] września 2021 r., dlatego zwrócił się do organu o udzielenie informacji w tym zakresie (zwłaszcza, że termin załatwienia jego wniosku informacyjnego został przedłużony do [...] listopada 2021 r.). W związku z brakiem odpowiedzi, [...] listopada 2021 r. (data stempla pocztowego) skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). W skardze wniósł o: • zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1 oraz pkt 3-6) w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; • stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; • rozpoznanie sprawy w. trybie uproszczonym; • zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż Prezydent odpowiedział jedynie na pytanie nr 2 wniosku, a na pozostałe pytania nie udzielił odpowiedzi bądź odpowiedział wymijająco. Po wniesieniu skargi do tut. Sądu, Prezydent przy piśmie z [...] listopada 2021 r. przesłał skarżącemu brakujące wyniki dotyczące audytu przejść dla pieszych bez sygnalizacji świetlnej w dzielnicy [...] m.st. Warszawy, zaś w piśmie z [...] grudnia 2021 r. – w związku z pojawieniem się nowych okoliczności - uzupełnił odpowiedź na wniosek skarżącego z [...] września 2021 r. W tym ostatnim piśmie z [...] grudnia 2021 r. organ, odnosząc się do pytania nr 1 wniosku, poinformował, że ZDM wdrożył zmianę stałej organizacji ruchu na ulicy [...] - dopuszczalna prędkość została zmniejszona do 20 km/h. Według § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, zarządca ruchu rozpatruje wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu oraz opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu, uwzględniające wnioski, które wynikają z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu. Projekt organizacji ruchu został przygotowany przez ZDM na zlecenie Biura Zarządzania Ruchem Drogowym m.st. Warszawy (zarządcy ruchu); uzyskał opinie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji oraz zatwierdzenie zarządcy ruchu. W załączeniu organ przedłożył zlecenie wdrożenia i zatwierdzony projekt. Prezydent podniósł również, iż wobec planów wykonania modernizacji ulicy [...], w dniu 7 grudnia 2021 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. o wydanie zaleceń konserwatorskich, które są niezbędne dla potrzeb remontu ww. ulicy na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] (to wystąpienie także zostało załączone do pisma Prezydenta z [...] grudnia 2021 r.). W zakresie pytania nr 4 wniosku skarżącego, organ podał, że nie informował przedsiębiorców korzystających z samochodów ciężarowych o planowanych kontrolach pomiaru hałasu i smogu na ulicy [...] w W., ponieważ ZDM nie posiada w swoich kompetencjach możliwości kontroli hałasu i smogu. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] grudnia 2021 r.) Prezydent wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak ponaglenia, a w przypadku nieuwzględniania tego wniosku – zażądał oddalenia skargi, ponieważ skarżący otrzymał odpowiedzi na wszystkie zadane pytania w przewidzianym prawem terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wbrew stanowisku organu, zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem ustalenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W świetle ww. przepisu nie ma wątpliwości, że Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Również przedmiot wniosku skarżącego z [...] września 2021 r. należy zakwalifikować jako informację publiczną. Wedle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (vide wyrok NSA z 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05). Zawarte we wniosku skarżącego pytania o sposób korzystania z ulicy [...] w W. w kontekście organizacji ruchu drogowego, mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. Stosownie do treści przepisów art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Z akt niniejszej sprawy wynika, że w chwili wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prezydent nie udzielił skarżącemu pełnej odpowiedzi na jego wniosek z [...] września 2021 r. w wyznaczonym - na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - terminie, tj. do 15 listopada 2021 r. Dopiero po wywiedzeniu przez skarżącego skargi do tut. Sądu, a przed udzieleniem odpowiedzi na skargę organ uzupełnił odpowiedź na wniosek pismami z [...] listopada 2021 r. oraz z [...] grudnia 2021 r. Takie zachowanie Prezydenta stanowi o jego bezczynności w dacie wniesienia skargi, a tym samym o jej zasadności. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast wedle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Mając na uwadze okoliczność, że Prezydent z opóźnieniem odpowiedział na wniosek informacyjny skarżącego z [...] września 2021 r., tut. Sąd stwierdził, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Analizując, czy bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., podnieść trzeba, że rażącym naruszeniem prawa jest ciężkie (kwalifikowane) naruszenie, z którym związane są cechy wyraźnej i niewątpliwej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 745/20). Samo przekroczenie (nawet znaczne) przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Chodzi tu bowiem o naruszenie prawa w sposób oczywisty, niewątpliwy na tle całokształtu okoliczności danej sprawy, np. gdy poważne opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 i z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14). W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Prezydent częściowo odpowiedział na wniosek skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast uzupełnienie odpowiedzi na wniosek nastąpiło w ciągu trzech miesięcy od wpływu wniosku do organu, lecz po wniesieniu skargi. Zatem nie sposób przypisać Prezydentowi lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.