II SAB/Wa 868/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska–Grońska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z [...] lipca 2021 r. W. S. zwróciła się do Wojewody [...] o udostępnienie informacji publicznej o wszczętych i niezakończonych oraz wszczętych i zakończonych postępowaniach w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o pozwoleniu na budowę w latach 2016-2021 dla działek ewidencyjnych [...],[...],[...]obręb [...] w [...]. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Wojewoda [...], powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej "u.d.i.p.", wezwał wnioskodawczynię do wskazania szczególnie istotnej dla interesu publicznego przyczyny udostępnienia informacji publicznej, stanowiącej informację przetworzoną. W. S. w odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r., podniosła, że nie musi wykazywać żadnego interesu prawnego, aby uzyskać informacje zawarte w rejestrach, które powinny być zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa publikowane na stronie [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz na stronie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Wojewoda [...] odmówił wnioskodawczyni udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a wnioskodawczyni nie wykazała, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. W. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W wyniku jego rozpatrzenia Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] listopada 2021r. W. S. Wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że w odpowiedzi na jej wniosek Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lipca 2021 r., wezwał ją do wykazania interesu prawnego w zakresie wnioskowanej informacji publicznej. Skarżąca podniosła, że mimo, iż wezwanie w świetle orzecznictwa sądowego było bezprawne, pismem z dnia [...] lipca 2021 r.. wskazała jej interes prawny w tej sprawie. W odpowiedzi otrzymała decyzję z dnia [...] lipca 2021 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, z wyjaśnieniem, iż rejestr decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę jest informacją przetworzoną. Od tej decyzji wniosła odwołanie się do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii. W rezultacie otrzymała decyzję z dnia [...] października 2021 r., z której jasno wynika, iż Minister uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzję tę otrzymałam w dniu [...] października 2021 r., czyli minął dokładnie miesiąc na załatwienie jej sprawy. Skarżąca podniosła, że zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej Wojewoda ma 14 dni na rozpatrzenie jej wniosku, a zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego 30 dni na załatwienie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania w sprawie. Ponadto wyjaśnił, że Minister Rozwoju i Technologii zwrócił akta przedmiotowej sprawy przy piśmie z dnia [...] listopada 2021 r., data wpływu do tutejszego urzędu [...] listopada 2021 r. Skarga W. S. została złożona do organu przed zwróceniem akt sprawy przez organ II instancji. Organ wyjaśnił, że jego zamiarem było rozpatrzenie wniosku W. S., po otrzymaniu akt sprawy od organu II instancji. Dalej Wojewoda podał, że w jego ocenie informacja, której udzielenia żąda skarżąca jest informacją przetworzoną, której wytworzenie wymaga dokonania określonych działań związanych z przygotowaniem nowych zestawień, analiz, połączonych z zaangażowaniem intelektualnym wielu osób, udostępnianą w sytuacji, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto wnioskodawca w pierwotnym uzupełnieniu wniosku nie uzasadnił, że istnieje szczególnie istotny interes publiczny w udzieleniu wnioskowanej informacji. Wobec powyższego w dniu 7 grudnia 2021 r. Wojewoda [...] decyzją Nr [...] ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że Wojewoda [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. W ocenie Sądu nie powinno również budzić wątpliwości, że żądana informacja dotycząca wszczętych i niezakończonych oraz wszczętych i zakończonych postępowaniach w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o pozwoleniu na budowę w latach 2016-2021 dla działek ewidencyjnych [...],[...],[...] obręb [...] w [...] wskazane we wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2021 r., ma walor informacji publicznej. Dokonując kontroli niniejszej sprawy Sąd doszedł jednak do przekonania, że skarga winna zostać oddalona albowiem na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. Tak jak już wskazano wyżej zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Istotne w sprawie jest to, że organ uznając, iż żądana przez skarżącą informacja jest informacja przetworzoną, wezwał ją pismem z dnia [...] lipca 2021 r. do wskazania szczególnie istotnej dla interesu publicznego przyczyny udostępnienia informacji publicznej. Organ wyznaczył skarżącej termin 7 dni na udzielenie odpowiedzi na powyższe wezwanie. Wezwanie to zostało doręczone skarżącej w dniu [...] lipca 2021 r. Kierując to wezwanie organ oparł się na treści art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżąca udzieliła odpowiedzi na wskazane wyżej wezwanie w dniu [...] lipca 2021 r. W dniu [...] lipca 2021 r. organ wydał zaś decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co oznaczało, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony. Na datę załatwienia sprawy przez organ miało wpływ skierowane do skarżącej wezwanie z dnia [...] lipca 2021 r. i oczekiwanie na udzielenie odpowiedzi. Na tym etapie postępowania Wojewoda nie pozostawał zatem w bezczynności. Przyjęcie bowiem przez organ, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej obligowało go do ustalenia, czy jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym, że wniosek skarżącej z [...] lipca 2021 r. nie zwierał informacji pozwalających na ustalenie tej przesłanki organ wezwał skarżącą do jej wykazania. Analizując dalszy przebieg postępowania w sprawie również należy dojść do wniosku, że organ nie dopuścił się bezczynności. Tak jak już podniesiono wyżej wydanie w dniu [...] lipca 2021 r. oznaczało, że wniosek skarżącej został rozpatrzony. Oznacza to również, że do tego etapu postępowania mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Skarżąca wniosła odwołanie od wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. w dniu [...] sierpnia 2021 r. Odwołanie to zostało przekazane do organu II instancji przy piśmie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021 r. i wpłynęło do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w dniu [...] sierpnia 2021 r. Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Wniesienie odwołania i przekazanie go do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii spowodowało, że dalsze postępowanie w sprawie toczyło się przed tym organem. Miało to miejsce do dnia zwrotu akt sprawy do Wojewody [...] w wyniku decyzji organ II instancji z dnia [...] października 2021 r. uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zwrot akt do Wojewody [...] nastąpił w dniu [...] listopada 2021 r. Od tej daty należy zatem ponownie liczyć termin rozparzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarga zarzucająca Wojewodzie [...] bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej wniesiona została natomiast w dniu [...] listopada 2021 r. Wobec tego należy stwierdzić, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda [...] nie pozostawał w bezczynności. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd w tego rodzaju sprawie nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej. Następuje to w sprawie wszczętej skargą na decyzje o odmowie udostępnienia tej informacji (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4344/21, orzeczenie.nsa.gov.pl). W tej sytuacji skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.