II SAB/Wa 878/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. L. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2015 r. – oddala skargę – W dniu 20 maja 2015 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynął wniosek J.L. o udostępnienie raportu z postępowania wyjaśniającego wszczętego w sprawie praktyk [...] Stowarzyszenia [...]. Odpowiadając na wniosek organ pismem z 3 czerwca 2015 r. poinformował pytającego, że w ramach powyższego postępowania nie sporządzano raportu. Wnioskiem skierowanym do organu drogą e-mailową w dniu 16 czerwca 2015 r. J.L. zwrócił się o udostępnienie wszelkich innych dokumentów, na podstawie których został sporządzony komunikat z [...] maja 2015 r. Odpowiadając na powyższą prośbę organ pismem z 14 lipca 2015 r. udzielił wnioskodawcy informacji na temat celów kontroli wyrobów [...]. Organ wyjaśnił, że program "[...]" mógł wywierać pozytywne skutki dla odbiorców [...] i mógł przyczynić się do wyeliminowania z rynku produktów niespełniających norm uwidocznionych w deklaracjach producentów. Powiadomiono również pytającego, że pisma wytworzone przez przedsiębiorców w omawianym postępowaniu nie stanowią informacji publicznej. Skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku wywiódł do tutejszego Sądu J.L.. W jej uzasadnieniu dowodził, ze żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej. Stąd więc wywiódł, że organ nieuwzględniając wniosku strony, popadł w bezczynność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc twierdzenia zbieżne z tymi, jakie zawarł w odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozważania w niniejszej sprawie zacząć należało od analizy treści art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Stanowi on, że każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja ta jest bardzo ogólnikowa i poza tym posługuje się określeniem "sprawa publiczna", które nie zostało zdefiniowane w ustawie, a jego zrozumienie jest kluczowe dla prawidłowego ustalenia treści zawartej w tym przepisie normy prawnej. Ustalając znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" należy mieć na uwadze treść art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazana norma konstytucyjna prawo do informacji publicznej wiąże z działalnością organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, a także organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera natomiast przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi. Uzyskanie informacji o takiej sprawie, poza walorem informacyjnym, może też mieć wpływ na funkcjonowanie organów władzy, a w konsekwencji funkcjonowanie państwa prawnego. Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może bowiem przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy, ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wniosek musi, wobec tego, spełniać choćby minimalne wymogi formalne, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13). Przechodząc już zaś do istoty sprawy, to w niniejszym postępowaniu sprowadzała się ona do oceny tego, czy ogólnie sformułowany wniosek, może być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Powyższą problematyką zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, który 9 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 7/13, wydał uchwałę stwierdzając, że: "Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)". Dodatkowo w uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd kasacyjny podkreślił, iż: "żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej". Tezę wyżej przywołanej uchwały, jak też powyższe motywy Naczelnego Sądu Administracyjnego tutejszy Sąd w pełni podziela i traktuje jak własne. Przenosząc zaś powyższe twierdzenia Sądu kasacyjnego na grunt badanej sprawy, jako zasadne jawiły się konkluzje organu sprowadzające się do twierdzenia, że wniosek inicjujący postępowanie przed organem, nie dotyczył informacji publicznej. Wniosek ten nosił cechy wielkiej ogólnikowości. Nie zostały w nim bowiem precyzyjnie określone dokumenty, których ujawnienia domaga się wnioskodawca. Za takie precyzyjne sformułowanie, w ocenie tutejszego Sądu, z całą pewnością nie może być uznane stwierdzenie – "wszelkie inne dokumenty". Akta administracyjne, czy też akta podręczne wytworzone przy okazji sporządzania przez organ komunikatu, będącego w sferze zainteresowań wnioskodawcy, są zbiorem różnorodnych materiałów wytworzonych czy to przez sam organ, czy to przez podmioty biorące udział w danym postępowaniu administracyjnym. Zawierać one mogą informacje różnorodne, od informacji objętych ochroną prawną, aż po informacje czysto techniczne, a dotyczące np. doręczeń korespondencji do poszczególnych stron. Ażeby więc organ mógł w sposób rzetelny ustosunkować się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, musi uprzednio otrzymać tak precyzyjnie sformułowany wniosek, aby nie miał żadnych wątpliwości co do jego zakresu przedmiotowego. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, aby to organ musiał się domyślać tego, jakie konkretnie dokumenty znajdują się w sferze zainteresowania wnioskodawcy. W postępowaniu toczącym się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to właśnie wnioskodawca (i tylko on) określa zakres przedmiotowy postępowania. Jest to zaś o tyle oczywiste, gdyż tylko i wyłącznie strona występująca z konkretnym wnioskiem, może mieć wiedzę na temat tego, otrzymania jakich informacji od organu oczekuje. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku, uznając skargę za niezasadną. Wniosek strony inicjujący przedmiotowe postępowanie, z uwagi na jego ogólnikowość i niedookreślony charakter żądanych dokumentów, nie może być potraktowany jako wniosek dotyczący informacji publicznej. Stąd więc postępowanie organu nie nosiło znamion bezczynności.