II SAB/Wa 881/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznego i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 302/20 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 302/20; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 4. przyznaje M.S. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (dwa tysiące złotych); 5. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S. w dniu 22 czerwca 2017 r. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. poz. 2270) w przedmiocie ustalenia, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego. Decyzją o nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. doręczoną w dniu [...] grudnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Następnie, pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. Skarżący złożył skargę na w/w decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd po rozpoznaniu sprawy o sygn. akt II SA/Wa 302/20 w dniu 20 listopada 2020 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prawomocny wyrok Sądu wraz z aktami administracyjnymi powróciły do Ministra w dniu 8 marca 2021r. W dniu 4 listopada 2021 r., pełnomocnik Skarżącego złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na nie załatwienie sprawy w terminie wzywając do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący 26 listopada 2021 r. złożył skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 listopada 2020 r. wnosząc: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) P.p.s.a. o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do niezwłocznego rozpatrzenia Wniosku, 2. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. o stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o wymierzenie Organowi grzywny w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości, 4. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej przewidzianej przepisami prawa wysokości, 5. na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6. na podstawie art. 200 P.p.s.a. o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2-krotności stawki minimalnej. Dnia 21 grudnia 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w sprawie merytoryczną decyzję. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności okoliczność znacznej ilości tego typu spraw, które musi rozpoznawać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 P.p.s.a. Oceniając skargę przez pryzmat w/powołanych przepisów tut. Sąd doszedł do konkluzji, iż skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił bowiem do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej k.p.a. Sąd stwierdził także, że skarga jest zasadna. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem wywiedzionym na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia otrzymania przez organ akt sprawy z Sądu, po wydanym wyroku uchylającym wcześniejsze rozstrzygnięcie ([...] marca 2021 r.) do wydania decyzji merytorycznej ([...] grudnia 2021 r.) - upłynęło ponad 9 miesięcy. Oznacza to niewątpliwie, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy brak jest też pism kierowanych do skarżącego o przedłużeniu terminów jej załatwienia. Sąd podkreśla, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku, a ta przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro trwa ponad 9 miesięcy. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest więc oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku strony w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. W realiach faktycznych niniejszej sprawy tut. Sad doszedł do wniosku, iż wymierzenie organowi grzywny jest ze wszech miar uzasadnione. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął zaś pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Sąd wymierzył organowi grzywnę z urzędu. Na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej bezczynności, wpływ ma także postrzeganie danego organu (który był przewlekły w działaniu) w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (2000 zł) Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że stronie zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co stawia go niewątpliwie w trudniej sytuacji bytowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a. P.p.s.a. Podstawą przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz wymierzenia grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. pkt 3 i 4. Orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. nie uwzględniając wniosku o podwyższenie wynagrodzenia pełnomocnika procesowego, z uwagi na niewielki stopień skomplikowania sprawy.