II SAB/Wa 89/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] września 2017 r. (data wpływu do organu: [...] września 2017 r.) M. P. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...)", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Wniosek ten ponowił w piśmie z dnia [...] października 2017 r. Pismem z dnia [...] września 2017 r. organ, powołując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2018 r., powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy oraz podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. W tej samej dacie organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz o podanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił odpowiedzi na wezwanie organu w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, został zwolniony ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej z dniem [...] czerwca 2003 r. Przekazał jednocześnie decyzję Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury wraz z otrzymaną z IPN informacją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej, Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz do Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Archiwum Wojskowe w N. poinformowało, że nie posiada w swoim zasobie teczki akt personalnych M. P. Instytut Pamięci Narodowej przesłał kopię akt osobowych dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy (sygn. [...]) za pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Natomiast Komendant Główny Straży Granicznej w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. przedstawił informacje o przebiegu służby wnioskodawcy oraz stanowisko w przedmiocie rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. W dniu [...] lutego 2018 r. do organu wpłynęło pismo Szefa Oddziału Personalnego Zarządu Organizacji i Uzupełnień - [...] z dnia [...] lutego 2018 r. informujące, że teczka akt personalnych wnioskodawcy znajduje się w zasobach Oddziału IPN w R.. Minister SWiA pismem z dnia [...] lutego 2018 r. zawiadomił wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 k.p.a. Zawiadomienie to zostało doręczone stronie w dniu [...] lutego 2018 r. Z kolei pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że przedmiotowa sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie, co wynika z konieczności dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Wskazał, że rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić do dnia [...] lipca 2018 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wnioskodawca złożył do Ministra SWiA zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, a następnie - pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. - ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 2 k.p.a., wnosząc o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku z dnia [...] września 2017 r. Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. M. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra SWiA w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi skarżący przedstawił tok postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem. Wskazał, że terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. upłynęły bezskutecznie, w związku z tym skarga jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ poinformował również, że do Urzędu wpłynęła znaczna ilość spraw na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) (około 4700). Podkreślił, że przekroczenie terminów załatwienia przedmiotowego wniosku nie wynika z rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, lecz z czynników obiektywnych. Organ wskazał również, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Minister SWIA odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), dalej: "p.u.s.a.", oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Ministra SWiA w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2017 r. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie określonym w art. 36 § 1 (bezczynność). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. wniósł ponaglenie do Ministra SWiA wobec niezałatwienia wniosku z dnia [...] września 2017r. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), a także stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Instytucja skargi na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ pozostawał bezczynny w sprawie i nie kończył postępowania wydaniem rozstrzygnięcia. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie rozpoznawania skargi. Z materiału aktowego wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. skarżący wystąpił do Ministra SWiA o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Organ gromadził materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia przez okres ponad 4 miesięcy. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. organ poinformował skarżącego, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznej decyzji oraz pouczył o uprawnieniach wynikających z art. 10 i art. 81 k.p.a., natomiast załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) nastąpiło dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. Organ wydał zatem decyzję już po wniesieniu skargi na bezczynność do Sądu, co miało miejsce w dniu [...] stycznia 2019 r. Zauważyć należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Stosownie natomiast do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, załatwia wniosek strony przez okres ponad 16 miesięcy. Wprawdzie organ pismami z dnia [...] września 2017 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2018 r. (w następstwie wniesienia przez skarżącego zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie), powiadomił skarżącego o braku możliwości dotrzymania terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., jednakże nie wyjaśnił w sposób przekonujący przesłanek znacznego przedłużenia terminu zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto, z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, z jakich powodów organ zwlekał z wydaniem decyzji aż do dnia [...] stycznia 2019 r., pomimo, że pismem z dnia [...] lutego 2018 r., doręczonym skarżącemu w dniu [...] lutego 2018 r., poinformował o tym, że postępowanie wyjaśniające zostało zakończone, bowiem w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania rozstrzygnięcia. Wprawdzie pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował skarżącego o tym, że termin rozpatrzenia wniosku został przewidziany do dnia [...] lipca 2018 r., ale i ten termin nie został przez organ dotrzymany. Niewątpliwie zatem zarzut skargi dotyczący bezczynności Ministra SWiA w załatwieniu sprawy skarżącego jest uzasadniony. Stanowiło to dla Sądu podstawę do wydania rozstrzygnięcia stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. określającego terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy, pomimo, że zgromadził w sprawie materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia (pismo z dnia [...] lutego 2018 r.) nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r., tj. aż po 16 miesiącach od dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie oraz po 11 miesiącach od daty poinformowania skarżącego o zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Zważywszy jednak, że do daty wyrokowania decyzja w sprawie skarżącego została wydana, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; Sąd stwierdził jednak, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji z urzędu, skarżący zaś o to nie wnioskował. Sąd uwzględnił w szczególności okoliczność, że na dzień wyrokowania decyzja administracyjna została przez organ wydana. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.