II SAB/Wa 899/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. G.i W. G. na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżących H. G. i W. G. z dnia [...] października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących H.G. i W. G. kwotę 474 (słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. G. i W. G., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2013 r. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w zakresie w nim określonym, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania. Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółki, zobowiązanie jej do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że roszczenia i wnioski skarżących są sprawą indywidualną, prywatną o charakterze cywilnoprawnym, która winna zostać rozstrzygnięta przez właściwe sądy powszechne. Żądanie udostępnienia przedmiotowych informacji w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie znajduje uzasadnienia. Skarżący zostali poinformowani o posiadanych przez Spółkę dokumentach oraz umożliwiono im zapoznanie się z nimi. Byli również informowani o przebiegu sprawy, w tym o kompletowaniu dokumentacji, co wpłynęło na czasookres postępowania. Pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2014 r. podał, że żądane dokumenty w dalszym ciągu nie zostały udostępnione, a to, że do skarżących kierowana była korespondencja nie oznacza, że Spółka nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 powołanej powyżej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 przedmiotowej ustawy dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez skarżących informacja w postaci kserokopii wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń gazowniczych usytuowanych na ich działkach stanowiących użytkowanie wieczyste jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wniosku skarżących. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy, wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Biorąc powyższe pod uwagę Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest zobowiązana do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zauważyć należy, że działalność Spółki obejmuje m. in. poszukiwania i eksploatację złóż gazu ziemnego, ropy naftowej oraz import, magazynowanie, obrót oraz dystrybucję paliw gazowych i płynnych. Zgodnie z definicją celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z uwagi na wagę i zakres zadań wykonywanych przez Spółkę, a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu oraz mając na uwadze brzmienie powołanego powyżej art. 6 pkt 2 ustawy, jest ona jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, wykonującą zadania publiczne w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec czego podlega regulacjom tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany nie jest dysponentem żądanej informacji, zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępna pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy po wniesieniu skargi wystąpią okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że Polska Spółka Gazownictwa Sp. z. o.o. z siedzibą w [...] nie rozpoznała wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Przyjęcie, jak tego domaga się Spółka, że tego rodzaju dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa gazowniczego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 ustawy). Jeżeli konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Odnosząc się natomiast do argumentacji Spółki, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie, podnieść należy, iż nie zostało wykazane, by skarżący byli stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji i budowy sieci gazowej w miejscowości [...], co umożliwiałoby im dostęp do żądanych dokumentów na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. Także, ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżących o udostępnienie żądanych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy. Z tych powodów należało uznać, że wskazana wyżej norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wykluczała w tym przypadku zastosowania przepisów tej ustawy. Odnośnie natomiast stanowiska Spółki, iż umożliwiła skarżącym osobiste zapoznanie się z posiadanymi dokumentami po wcześniejszym uzgodnieniu terminu, z czego jednak zainteresowani nie skorzystali, należy przypomnieć, iż stosownie do treści art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z cytowanych norm wynika, że powiadomienie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, ze wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, obwarowane jest zarówno terminem, w którym wnioskodawca ma się ustosunkować do propozycji organu, jak i rygorem, który podlega zastosowaniu w przypadku niezłożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Dla przyjęcia, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej proceduje zgodnie z ustawą, wymagane jest zatem, by powiadomienie o potrzebie sprecyzowania wniosku zostało opatrzone rygorem i terminem na jego realizację. Zamieszczenie tych elementów w powiadomieniu wpływa bowiem na dalszy tok procedowania, a wobec braku sprecyzowania wniosku – pozwala podmiotowi zobowiązanemu na podjęcie czynności zmierzających do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o udzielenie informacji publicznej, co uzasadnia konieczność stosowania w tym zakresie przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Spółka nie powiadomiła skarżących o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie zawarła pouczenia, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia nie zostanie złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, to postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone. Nie została tym samym wdrożona przez Spółkę procedura z art. 14 ust. 2 ustawy, mająca na celu udostępnienie informacji publicznej w inny sposób lub w innej formie niż określona we wniosku. Reasumując, z akt sprawy wynika, że Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie załatwiła wniosku skarżących w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozostaje zatem w bezczynności co do wniosku skarżących, a wniosek ten powinien zostać rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane przez skarżących informacje mają bowiem charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócili jest zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o jej udzielenie. O ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, powinna zatem zakończyć wszczęte tym wnioskiem postępowanie w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o jej odmowie, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zakreślił Spółce termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność Sąd wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy. W piśmie skierowanym do pełnomocnika skarżących Spółka ustosunkowała się bowiem do złożonego wniosku. Bezczynność wynikała natomiast z błędnego przeświadczenia, że żądana informacja nie musi być udostępniona w sposób i formie zgodnej z wnioskiem, a także, co wynika w sposób jednoznaczny z treści odpowiedzi na skargę, że skarżący posiadają prawo do jej dostępu w trybie określonym w innej ustawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 199 ww. ustawy.