II SAB/Wa 9/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. L. M. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 października 2010 r.: -oddala skargę. W dniu [...] listopada 2010 r. P. L.-M. wystąpił do P. A. R. P. z wnioskiem o doręczenie mu kopii wszystkich umów o dofinansowanie, zawartych w ramach programu POIG 3.1 z naboru przeprowadzonego w roku 2009, wraz ze wszystkimi załącznikami do wspomnianych umów. Następnie w dniu [...] grudnia 2010 r. wniósł za pośrednictwem P. A. R. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Agencji w zakresie rozpatrzenia jego wniosku, wskazując, iż do dnia 8 grudnia 2010 r. nie otrzymał żadnej odpowiedzi. P. A. R. P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazywała, że pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. przekazała kopie wszystkich objętych wnioskiem umów wraz z harmonogramami płatności i jednocześnie poinformowała, iż zainteresowanemu nie mogą zostać udostępnione dokumenty prywatne, które były załączone do umów, gdyż nie stanowią one informacji publicznej, natomiast załączone do umów odpisy z Krajowego Rejestru Sądowego są udostępnione w jawnych rejestrach. Pismo to zostało doręczone P. L. M. w dniu 10 grudnia 2010 r. P. L.-M. w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. podniósł, iż zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami, czyli również z wnioskami o dofinansowanie, dotyczą spraw publicznych, tak więc PARP miała obowiązek udostępnić mu te wnioski, to jest całe umowy wraz z załącznikami. Konkludował, iż organ oparł swoją odpowiedź na skargę na błędnym odczytaniu treści art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżący zwracał się o dokumenty dotyczące wniosków, które przeszły pozytywną weryfikację, a więc nie dotyczy to etapu "do czasu zawarcia umowy", co reguluje wskazany wyżej przepis. Ograniczenie udostępnienia wniosków o dofinansowanie mogłoby wynikać z ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, ale tylko w takim zakresie, w jakim przedsiębiorstwo zastrzegło, które informacje taką informację stanowią, zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W sytuacji, gdy przedsiębiorca nie zastrzegł poufności pewnych informacji, nie podjął działań niezbędnych do zachowania ich poufności, informacje te przestają być tajemnicą przedsiębiorstwa. W przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej powinna zostać, zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydana decyzja odmowna, której zasadność na postawie art. 22 tej ustawy podlega kontroli sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112. poz. 1198 ze zm.) poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie stanowi także bezczynność organu. W takich sprawach wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt SAB/Wa 181/05 oraz glosę B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. – OSP 1998/10 s. 526). Skarga jest chybiona. Wobec wykazania przez P. A. R. P. doręczenia skarżącemu kopii wszystkich objętych wnioskiem umów wraz z harmonogramami płatności oraz oczywistą okolicznością, iż załączone do umów odpisy z Krajowego Rejestru Sądowego są udostępnione w jawnych rejestrach w tym zakresie skarga w swoim pierwotnym brzmieniu rozmija się z rzeczywistością. Natomiast istota sporu, co wynika z pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r., sprowadza się do zarzutu bezczynności organu w udostępnieniu mu pozostałych załączników do zawartych przez organ umów z beneficjentami programu POIG 3.1 z naboru przeprowadzonego w roku 2009. Ustalić zatem należy, czy żądana pismem z dnia 24 listopada 2010 r. przez P. L.M. informacja, w przedstawionym powyżej zakresie, stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Przykładowy otwarty katalog typowych informacji publicznych zawiera przepis art. 6 ustawy. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2). Art. 3 powołanej ustawy wskazuje przy tym, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej, zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Udostępnienie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy to dokumentów prywatnych. Z przedstawionych przez organ umów o dofinansowanie wynika, iż załącznikami do tych umów są między innymi dokumenty rejestrowe danego beneficjenta, wzory weksla in blanco i deklaracji wekslowej. Dokumenty te są, na co trafnie wskazuje P. A. R. P., ogólnie dostępne albo w odpowiednich rejestrach państwowych, albo na stronach informacyjnych PARP. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2008r., II SAB/Wa 50/08, Lex nr 519831). Takim szczególnym uregulowaniem jest tryb udostępniania danych z Krajowego Rejestru Sądowego uregulowany ustawą z dnia 20 sierpnia 1997r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. z 2007r. Nr 168, poz. 1186 ze zm.). Pozostałe załączniki to wniosek danego podmiotu starającego się o dofinansowanie, umowy partnerskie dotyczące tego podmiotu oraz dokumenty przez niego wytworzone, zawierające istotę projektu – oryginalny pomysł beneficjenta na wykonywanie objętej dofinansowaniem działalności, pełnomocnictwa uprawniające do działania za dany podmiot starający się o dofinansowanie. W rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej te pozostałe wyżej wskazane załączniki trudno uznać za informację publiczną. Wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty biorące udział w konkursie na wykonanie danego zadania w ramach danego projektu, umowy partnerskie dotyczące tego podmiotu oraz inne dokumenty przez dany podmiot wytworzone, zawierają istotę projektu i nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inne rozumienie powyższego zagadnienia naruszałoby sferę prywatności powyższych podmiotów i pozostawałoby w sprzeczności z publicznym charakterem informacji, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. Zatem oczywistym jest, iż ten element żądania udzielenia informacji nie ma nic wspólnego z pojęciem informacji publicznej. Stanowi bowiem zbiór danych wytworzonych przez dany podmiot uczestniczący w konkursie. Natomiast w zakresie umów partnerskich stanowi dokument prywatny, wytworzony przez podmiot uczestniczący w danym konkursie (projekcie) wraz ze swoim kooperantem. Dokumenty te nie są dokumentami wytworzonymi przez organ administracji państwowej czy samorządowej. Brak tu zatem istotnego elementu wyróżniającego, czy dana informacja stanowi informację publiczną, jaką jest wytworzenie danej informacji (tu dokumentu) przez organ - co już samo przez się pozbawia tej informacji cech informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Aby więc dokument spełniał kryteria umożliwiające uznanie go za dokument urzędowy, muszą być spełnione dwie podstawowe przesłanki. Musi zawierać oświadczenie złożone przez funkcjonariusza publicznego i oświadczenie to musi być złożone w ramach kompetencji posiadanych przez tego urzędnika. W niniejszej sprawie zarówno wnioski o dofinansowanie, dokumenty wytworzone przez dany podmiot zawierający istotę opisu jego koncepcji działania, umowy partnerskie oraz pełnomocnictwa jako dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej, a tym samym PARP nie była zobowiązana do ich udostępnienia. Wniosek o dofinansowanie wraz z harmonogramem rzeczowo-finansowym stanowi opis projektu, w tym koncepcji i modelu biznesowego, planowanych działań oraz koncepcji i strategii promocji projektu, obejmuje harmonogram jego realizacji wraz z aspektami rzeczowo-finansowymi. Tak więc dokumenty te nie mogą być uznane za informację publiczną, gdyż są one dokumentami prywatnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 459/07. Lex 480219 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 4 listopada 2010 r. II SAB/Wa 208/10; z dnia 2 listopada 2010 r. II SAB 253/10; z dnia 2 listopada 2010 r. II SAB 254/10). Umowy partnerskie oraz pełnomocnictwa jako zawierające oświadczenia woli niezłożone przez funkcjonariusza publicznego muszą być uznane za dokumenty prywatne. Podkreślić przy tym należy, że umowy partnerskie jako bezpośrednio związane z wnioskami o dofinansowanie (odnoszą się do istoty projektu, który ma być zrealizowany przez strony umowy partnerskiej) muszą być uznane za dokumenty prywatne. Trafnie zatem konkluduje P. A. R. P. w odpowiedzi na skargę, iż żądanie skarżącego w powyższym zakresie, zawarte we wniosku z dnia 24 listopada 2010 r., jako odnoszące się do dokumentów niestanowiących informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy, nie mogło być załatwione przez organ ani poprzez udostępnienie żądanej informacji, ani poprzez wydanie decyzji, przewidzianej przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Nie można zatem zarzucić organowi bezczynności w tym zakresie, zwłaszcza, iż o przyczynach nieudzielenia informacji poinformował skarżącego w piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r., przesyłając jednocześnie wszystkie możliwe do udostępnienia dokumenty. Wywód P. L.-M. zawarty w piśmie z dnia 20 stycznia 2011 r. jest chybiony z dwóch powodów. Skarżący błędnie upatruje odmowy udostępnienia mu informacji publicznej, co do interesujących go dokumentów, w treści art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Tymczasem organ nie powołuje się na ten przepis. Skarżący wychodzi z błędnego założenia, iż skoro sama umowa o dofinansowanie beneficjenta danego programu stanowi informację publiczną, to również wszystkie załączniki do tej umowy, bez względu na podmiot te załączniki wytwarzający, stanowią informację publiczną, zaś w zakresie dokumentów (załączników) wytworzonych przez podmioty niepubliczne, organ może jedynie odmówić ich udostępnienia decyzją wydaną w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i to tylko wówczas, gdy te niepubliczne podmioty zastrzegą niejawność takich dokumentów w ramach przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ustawę z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) stosuje się w celu zapewnienia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego. W niniejszej zaś sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem dostępu do informacji publicznej i w ustawie o dostępie do informacji publicznej należy szukać odpowiedzi, w jaki sposób kwalifikować dany dokument pod kątem jego udostępnienia w trybie tej ustawy. Odpowiedź tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał wyżej, wyjaśniając kryteria takiej kwalifikacji. Natomiast sytuacja, gdy organ decyzją wydaną w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odmawia udostępnienia żądanej informacji z uwagi na interes prywatny, dotyczy innej sytuacji – gdy przedmiotem żądania jest informacja publiczna, której ujawnienie może naruszyć interes prywatny. Na przykład takimi dokumentami są dokumenty wytworzone przez dany organ w toku rozpatrywania danej sprawy (tu wniosków o dofinansowanie). W niniejszej sprawie, w zakresie objętym sporem, żądana przez skarżącego informacja nie ma cech informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ trafnie przywołał treść art. 41 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu P. A. R. P. (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.), zgodnie z którym pracownicy podmiotów realizujących zadania określone w ustawie są zobowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w związku z toczącymi się postępowaniami lub realizacją innych zadań określonych w ustawie (ust. 1), z tym że ochroną tą nie są objęte informacje powszechnie dostępne, wskazanie podmiotu ubiegającego się o pomoc, beneficjenta pomocy, informacje o wielkości i formie udzielonej mu pomocy oraz o jej przeznaczeniu, podstawie prawnej, a także podmiotach udzielających pomocy (ust. 2). Przepis ten wzmacnia poprawność argumentacji przedstawionej przez P. A. R. P. Na marginesie niniejszej sprawy podnieść należy, że w dniu 21 grudnia 2010 r. opublikowana została w Dzienniku Ustaw Nr 240, pod poz. 1603 ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o utworzeniu P. A. R. P., dodająca art. 6f, zgodnie z którym dane dotyczące podmiotów, którym udzielono pomocy finansowej, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego, w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegającego, na podstawie odrębnych przepisów ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępnianie wyłącznie na wniosek organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów (...). Jakkolwiek przepis ten nie obowiązywał w chwili składania przez P. L.-M. wniosku o udostępnienie żądanych informacji i nie może mieć wprost zastosowania do rozstrzygania niniejszej sprawy, to jednak nie sposób nie zauważyć, iż sam ustawodawca ustanawiając powyższą normę, dostrzegł wagę problemu ochrony dokumentów prywatnych podmiotów, starających się o dofinansowanie. Z tych wszystkich wyżej przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za chybioną i w tym zakresie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.