II SAB/Wa 9/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie wniosku z [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę M. J., zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego, zwanemu dalej "organem", bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] listopada 2023 r. Wprawdzie w treści skargi, doprecyzowanej kolejnym pismem (k. 6), posługiwano się sformułowaniem "przewlekłość postępowania", lecz - wobec wywodów jej uzasadnienia - Wnioskodawca zarzucał w istocie organowi bezczynność. W tym więc zakresie rozpatrzył sprawę Sąd. W skardze z dnia 30 listopada 2023 r., doprecyzowanej kolejnym pismem, wniesiono o: - zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia informacji, - zasądzenie od organu na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej - w kwocie maksymalnej. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - [...] listopada 2023 r. Wnioskodawca zadał pytanie o zarobki pracownika, będącego osobą publiczną - wymienioną na stronach Komisji Nadzoru Finansowego (dalej "KNF") jako publiczny reprezentant urzędu – p. S. J. (zwanej dalej "Pracownikiem") za 2018 rok (miesiąc do miesiąca), - organ odmówił udzielenia informacji w ustawowym terminie - 14 dni, - nie jest wiarygodne, aby potrzebowano więcej niż 14 dni na udzielenie informacji o zarobkach pracownika urzędu; jest to bowiem informacja skarbowa i organ musi ją przechowywać dłużej niż 10 lat; dysponuje nią więc, - nie podano żadnych okoliczności, które uniemożliwiałyby udzielenie informacji; takie nie istnieją – organ zna zarobki swych pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano m.in.: - wniosek wpłynął za pośrednictwem poczty elektronicznej [...] listopada 2023 r., - w piśmie z [...] listopada 2023 r. - przesłanym Wnioskodawcy pocztą elektroniczną - powiadomiono go, że żądane informacje wymagają ze strony organu poczynienia dodatkowych ustaleń, w związku z tym rozpatrzenie wniosku nie będzie możliwe w terminie 14 dni od dnia jego złożenia; rozpatrzenie wniosku nastąpi niezwłocznie - nie później niż w terminie dwóch miesięcy od jego złożenia, - odpowiedź na wniosek udzielono Wnioskodawcy w piśmie z [...] grudnia 2023 r. - przesłanym pocztą elektroniczną; wskazano tam, że wnioskowane informacje dotyczą konkretnej osoby, z którą Wnioskodawcę łączą prywatne relacje. Podkreślono, że znaczna liczba wiadomości e-mail, przesłanych przez Wnioskodawcę do organu oraz ich podobieństwo nie świadczy o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz wskazują na prywatny charakter żądanych informacji; realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb Wnioskodawcy - w ramach jego prywatnej sprawy, - skoro ustalono, że w przesłanej do organu korespondencji mailowej zwrócono się o przekazanie informacji w prywatnej sprawie, prawidłowym sposobem rozpoznania wniosków o udostępnienie żądanych informacji było poinformowanie go - pismem [...] grudnia 2023 r. - iż żądane informacje dotyczą sprawy prywatnej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", - wobec piśma z [...] grudnia 2023 r., Wnioskodawca zajął stanowisko w obszernej - przesłanej do organu - korespondencji mailowej, - odnosząc się do zarzutów skargi wskazano: - żądana informacja nie stanowi kategorii danych, udostępnianych w trybie ustawy o informacji; przywołano szeroką argumentację na potwierdzenie takiej tezy; - pismo informujące o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku wysłano w ustawowym terminie - 14 dni od dnia jego złożenia, (21 listopada 2023 r.); Jednakże ustawodawca nie wskazuje, jakie powody uzasadniają opóźnienie w świetle art. 13 ust. 2 ustawy o informacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2017 r., o sygn. akt I OSK 1250/17 "W przepisie art. 13 ust. 2 udip nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie za niedopuszczalne. Katalog ten ma zatem charakter otwarty". Udzielenie odpowiedzi na wniosek wymagało poczynienia ze strony organu dodatkowych ustaleń - konsultacji wewnętrznych między komórkami organizacyjnymi urzędu, analizy sprawy w związku z liczną przesłaną przez Wnioskodawcę korespondencją oraz akceptacji odpowiedzi - pod względem formalno-prawnym; - skoro organ: powiadomił Wnioskodawcę w terminie 14 dni od złożenia wniosku, że nie może udzielić w tym terminie odpowiedzi i poinformował o przyczynach nieudzielenia odpowiedzi w tym terminie - ze wskazaniem nowego terminu na jej udzielenie, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku – oraz udzielono odpowiedzi na wniosek w terminie określonym w art. 13 ust. 2 ustawy o informacji (nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku) nie może być mowy o naruszeniu przepisów, określających termin udzielenia odpowiedzi na wniosek. W dodatkowym piśmie (k. 21 i 22) Wnioskodawca podtrzymał zarzuty. Polemizował z tezą, jakoby żądana informacja nie podlegała udostępnieniu w trybie ustawy o informacji – jako dotycząca sprawy osobistej. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie ale mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego rozstrzygnięcia lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub nie-opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym obowiązany do udzielenia informacji powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni – nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że – gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź obowiązany podmiot nie dysponuje w ogóle żądaną informacją – powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny - w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. Wobec aktualnego brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", stan bezczynności dotyczy sytuacji, gdy organ przekracza terminy, określone w art. 35 bądź inne - wskazane przezeń, w myśl art. 36 Kodeksu (tak: art. 37 ust. 1 pkt 1). O ile natomiast organ mieści się w tych terminach ewentualna zwłoka w załatwieniu sprawy może być oceniana w ramach zarzutu przewlekłości postępowania (art. 37 ust. 1 pkt 2). W realiach rozpoznawanej sprawy Wnioskodawca wywodzi jednak, jakoby organ był obowiązany udostępnić informację w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 ustawy o informacji. Upływ tego terminu skutkowałby pozostawaniem w zwłoce, zaś Sąd miałby zobowiązać organ do udzielenia informacji wobec upływu terminu 14-dniowego. Organ więc – w rozumieniu reguł art. 37 ust. 1 K.p.a. – miałby pozostawać w bezczynności. Taki jest też w istocie zarzut skargi, choć użyto tam określenia "przewlekłość postępowania". W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonej informacji (zarobki Pracownika we wskazanym czasie), zaś organ – z zachowaniem terminu, wskazanego art. 13 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o informacji - powiadomił go o braku możliwości rozpoznania wniosku w terminie zwykłym - 14-dniowym (wedle art. 13 ust. 1). Spór dotyczy kwestii, czy w sprawie zachodziły szczególne przesłanki, uprawiające organ do wyznaczenia alternatywnego, dłuższego terminu - nie przekraczającego 2 miesięcy (wedle reguły art. 13 ust. 2 ustawy o informacji). W rozpoznawanej sprawie - gdzie skargę wniesiono (bezpośrednio do Sądu) 30 listopada 2024 r., a więc wprawdzie po upływie terminu, zakreślonego art. 13 ust. 1 ustawy o informacji, jednak przed końcem okresu wskazanego przez organ wedle reguł art. 13 ust. 2 danego aktu - przedmiotem oceny Sądu, może być wyłącznie kwestia ewentualnego pozostawania w stanie bezczynności organu do dnia wniesienia skargi. Jeżeli nie pozostawał on zaś w bezczynności do tej daty, poza granicami sprawy musi być natomiast, czy ostatecznie żądanie zrealizowano (po wniesieniu skargi). Gdyby przyjąć odmienne założenie, prowadziłoby to do akceptacji praktyki wnoszenia skarg niejako z ostrożności - jeszcze przed zakładanym wystąpieniem stanu, gdy organ uchybia powinności załatwienia sprawy w terminie. Reasumując, poza granicami danej sprawy musi pozostać kwestia zdarzeń późniejszych - przywoływanych w odpowiedzi na skargę. Organ wywodzi tam, jakoby wniosek ostatecznie załatwiono - udzielając odpowiedzi pismem z [...] grudnia 2023 r., z czym Wnioskodawca polemizuje. Ocena Sądu musi dotyczyć wpierw procedowania (ewentualnych zaniechań) organu do dnia wniesienia skargi. Jedynie w razie ustalenia, że organ pozostawał w bezczynności, konieczne byłoby ustalenie, czy stan ten ustał to dnia wyrokowania - w kontekście wydania przez Sad rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 bądź pkt 3 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do meritum sprawy w tym kontekście, nie sposób organowi zarzucić by pozostawał w bezczynności do dnia wniesienia skargi. Wobec wpływu podania, poinformował on Wnioskodawcę, że nie może udostępnić informacji w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o informacji. Nie budzi zasadnych wątpliwości argumentacja organu, który wprawdzie w piśmie do Wnioskodawcy zamieścił jedynie ogólnikowe wskazanie przyczyn zwłoki – jednakże w odpowiedzi na skargę wskazywał wystąpienie obiektywnych w jego ocenie przeszkód, dla realizacji wniosku w zwykłym terminie. Argumentacja organu jest jasna i przekonywująca. Zapytanie Wnioskodawcy dotyczyło kwestii uposażenia zatrudnionej w urzędzie osoby, zaś - wedle informacji, jakimi dysponował organ - pozostawała ona w konkretnych relacjach osobistych z żądającym informacji. Wedle stanowiska prezentowanego wcześniej w judykaturze (powoływane przez organ), mogło to stanowić przeszkodę dla udostępnienia żądanych danych w trybie ustawy o informacji. Wykracza natomiast poza granice tej sprawy - wobec daty zniesienia skargi - ocena, czy - w świetle tez aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych - może być to przeszkodą do udostępnienie informacji w danym trybie. Należy stwierdzić, że - w razie powstania po stronie organu określonych wątpliwości, co do zasadności udostępnianie informacji - wydłużenie terminu należy uznać za dopuszczalne. Nie ma podstaw dla przyjęcia, aby także takich przypadków nie miał na względzie prawodawca, ustanawiając instytucje przedłużenia terminu - przewidzianą w art. 13 ust. 2 ustawy informacji. W ocenie Sądu w tym składzie, przesłanką uzasadniającą wydłużenie terminu realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogą być: - zarówno okoliczności faktyczne, pozostające w związku z realiami pracy danego organu (znaczny równoczesny wpływ wniosków, bądź szczególne, okresowe obciążenie personelu - wynikające z realizacji podstawowych zadań), - jak i szczególna uwarunkowanie sprawy indywidualnej - charakter danego wniosku, jak: złożona struktura, potrzeba identyfikacji danych, wątpliwości prawne itp. Brak podstaw dla uznania, aby prawodawca - stanowiąc instytucję wydłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej – nie miał na względzie wszelkich tych przesłanek. Reasumując, należy wskazać, że - na dzień wniesienia skargi (30 listopada) - organ nie pozostawał w bezczynności. Skutecznie bowiem wskazał inny termin rozpoznania wniosku, który - do dnia wniesienia skargi - nie wyekspirował. Nie sposób więc przypisać organowi bezczynności, zaś tym bardziej, aby miała ona charakter rażący, bądź zachodziły przesłanki zasądzenia na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej. Na marginesie wypada jednak odnotować, że do analogicznych wniosków – o bezzasadności skargi - prowadziłoby je rozpoznanie, jako dotyczącej przewlekłości postępowania (wedle wskazań Wnioskodawcy). Brak bowiem przesłanek dla oceny skierowania przez organ pisma o udostępnienie informacji w późniejszym terminie, jako czynności służącej przedłużaniu sprawy - dla uniknięcia powinności udostępnienia informacji w podstawowym, ustawowym terminie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.