II SAB/Wa 905/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa po rozpoznaniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] listopada 2021r. o mianowanie na stopień służbowy równorzędny z posiadanym stopniem wojskowym postanawia: odrzucić skargę 1. J. K. (zwany dalej "Skarżącym") wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej "Szefem KAS") wniosek z [...] listopada 2021r. w zakresie mianowania Skarżącego (starszego rewidenta Służby Celno-Skarbowej - zwana dalej "SCS") na pierwszy stopień w korpusie oficerów młodszych SCS - na stanowisko podkomisarza SCS – stopień równorzędny z posiadanym stopniem wojskowym (podporucznika). Skarżący powołał się na art. 198 ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025r. poz. 1131 ze zm., zwana dalej "u.KAS") i rozporządzenie Rady Ministrów z 8 stycznia 2019r. w sprawie równorzędności stopni policyjnych, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa i stopni wojskowych ze stopniami służbowymi w Służbie Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2019r. poz. 176, zwane dalej "Rozporządzeniem"). Skarżący wyjaśnił, że służbę w Służbie Celnej rozpoczął [...] stycznia 2007r., a [...] września i [...] listopada 2020r. odbył kurs oficerski dla żołnierzy rezerwy w Wojskowej Akademii Technicznej w W., zdał egzamin oficerski i Prezydent RP postanowieniem z [...] listopada 2021r. nadał Mu pierwszy stopień oficerski (podporucznika). 2. Szef KAS w piśmie z [...] stycznia 2022r. odpowiedział Skarżącemu, że zgodnie z art. 26 ustawy z 9 listopada 2018r. o zmianie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2354), który wszedł życie 1 stycznia 2020r., do funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej będącego (...) osobą posiadającą stopień wojskowy, którzy w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy posiadają w Służbie Celno-Skarbowej stopień służbowy niższy niż równorzędny z posiadanym stopniem (...) albo stopniem wojskowym, przepisy art. 198 ust. 1 i 1a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się odpowiednio. Z art 26 ww. ustawy wynika, że ma on charakter przejściowy i obejmuje swoim zakresem jedynie ograniczoną liczbę funkcjonariuszy, którzy 1 stycznia 2020r. spełniali łącznie następujące warunki: 1) pełnili służbę w SCS; 2) posiadali stopień wojskowy; 3) posiadany przez nich stopień SCS był niższy niż równorzędny z posiadanym stopniem wojskowym. Tym samym brak jest podstaw prawnych do mianowania Skarżącego na stopień równorzędny w SCS z uzyskanym [...] listopada 2021r. stopniem podporucznika. 3. Skarżący w piśmie z [...] stycznia 2022r. nazwanym "odwołanie" wskazał, że zaskarża ww. rozstrzygnięcie Szefa KAS, zarzucając naruszenie: - art. 61 § 1 i 3 k.p.a - przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania w celu wydania rozstrzygnięcia, które winno przybrać formę decyzji administracyjnej; - art. 73 k.p.a, - przez pozbawienie strony wglądu do akt postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia; - art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. - przez zaniechanie nadania rozstrzygnięciu Szefa KAS decyzji administracyjnej co w prowadzi do zamknięcia drogi odwoławczej, o której mowa wart. 127 §1 k.p.a.; - art. 198 ust. 1 u.KAS - przez przyjęcie, że funkcjonariuszowi pozostającemu w SCS, nie można zrównać stopnia służbowego, nabytego w Wojsku Polskim w sytuacji obowiązywania ww. Rozporządzenia. 4. Szef KAS w piśmie z [...] marca 2022r. poinformował Skarżącego, że sprawa nie podlega rozpoznaniu w formie decyzji, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie mianowania na stopień służbowy w SCS równorzędny z posiadanym stopniem wojskowym w trybie art. 198 ust. 1 u.KAS. Przepis ten dotyczy jedynie osób, które są przyjmowane do służby w SCS, a przed tym przyjęciem posiadały już w formacjach wymienionych w ww. przepisie stopień służbowy mogący zostać uznany za równorzędny. Żaden przepis prawa nie wskazuje na konieczność wydania decyzji w przedmiocie mianowania funkcjonariusza przyjmowanego do służby w SCS na stopień równorzędny. Art. 276 u.KAS w sposób enumeratywny wymienia rodzaje spraw ze stosunku służbowego, przy rozpatrzeniu których wydaje się decyzję oraz od których przysługuje właściwy środek zaskarżenia. Przepis ten nie wymienia mianowania funkcjonariusza przyjmowanego do służby w SCS na stopień równorzędny. Katalog spraw wymienionych w art. 276 u.KAS ma charakter zamknięty. Wskazano też właściwe orzecznictwo i wyjaśniono dlaczego Szef KAS nie mógł rozpatrzyć odwołania, a udzielił pisemnej odpowiedzi uzasadniającej stanowisko. 5. Skarżący w piśmie z [...] marca 2022r. nazwanym "zażaleniem na bezczynność organu" ponownie wniósł o wydanie decyzji, wskazując, że jej brak zamyka mu drogę do rozstrzygnięcia sprawy przed sądem. Zdaniem Skarżącego obowiązek wydania decyzji wynika z kompetencji organu do podejmowania władczych działań w określonym obszarze (Szef KAS nadaje stopnie służbowe), tj. właściwości podmiotowej i przedmiotowej organu. Organ nie może uchylać się od wydania rozstrzygnięcia, kształtującego prawa i obowiązki obywatela. 6. Szef KAS w piśmie z [...] maja 2022r. poinformował, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na bezczynność organu, a jedynie ponaglenia. Ponadto w sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne, bo brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w sprawie mianowania na stopień służbowy w SCS równorzędny z posiadanym stopniem wojskowym w trybie art. 198 ust. 1 u.KAS, a sprawa ta należy do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania SCS nie jest sprawą administracyjną. Przytoczono orzecznictwo, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organu w określonej formie prawnej. Musi istnieć obowiązek prawny działania organu i musi być określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest więc podstaw do ewentualnego rozpatrzenia ponaglenia. Ponadto na pisma Skarżącego udzielano odpowiedzi. 7. Skarżący w piśmie z [...] lipca 2022r. nie zgodził się ze stanowiskiem Szefa KAS wyrażonym w ww. piśmie i wskazał, że poprawna wykładnia przepisu prawa, oprócz wykładni językowej, winna być wzmocniona wykładnią historyczną, w ramach której uwzględnia się linie orzeczniczą, dotyczącą podobnych stanów faktycznych. Należało też uwzględnić wcześniejszy stan prawny, dotyczący podobnych stanów faktycznych. Wykładnia przepisów u.KAS należy dokonać na mocy ustawy o Służbie Celnej. 8. Szef KAS w piśmie z [...] września 2022r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wskazał, że wbrew twierdzeniom Skarżącego orzecznictwo Sądów administracyjnych wydane w okresie obowiązywania ustawy z 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. 2009r. nr 168 poz. 1323 ze zm.) nie przyjmowało tezy o obowiązku wydania decyzji administracyjnej, a w konsekwencji o przysługiwaniu prawa do skargi do sądu administracyjnego w sprawach braku awansu w stopniu służbowym funkcjonariusza. Przywołano przykładowe orzecznictwo i podkreślono, że na gruncie u.KAS brak jest przepisu, który wskazywałby na istnienie roszczenia o awans na wyższy stopień służbowy. Wnioski dotyczące stosunku służbowego należy rozpatrywać według przepisów obowiązujących w dacie czynności lub zdarzenia, którego dotyczy wniosek. Na wszystkie pisma Skarżącego udzielono też odpowiedzi. 9. W piśmie z [...] sierpnia 2024r. (data wpływu [...].09.2024r.) pełnomocnik Skarżącego wezwał Szefa KAS do usunięcia naruszenia prawa przytaczając przepisy, które w jego ocenie zostały naruszone. 10. Szef KAS w piśmie z [...] listopada 2024r. potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazał, że na wszystkie dotychczas kierowane przez Skarżącego pisma udzielał merytorycznych odpowiedzi. Podniósł też, że nie jest kierownikiem jednostki organizacyjnej ("pracodawcą") Skarżącego i nie posiada Jego akt osobowych, więc nie może zweryfikować przesłanek ani wypełnić dyspozycji, o których mowa w art. 192 ust. 6, 7 i 9 u.KAS. Szef KAS nie mógłby wszcząć postępowania administracyjnego którego nie byłby stroną. 11. Pełnomocnik Skarżącego pismem z [...] kwietnia 2025r. (data wpływu [...] maja 2025r.) wezwał Szefa KAS do usunięcia naruszenia prawa wraz z ponagleniem do wydania decyzji, powtarzając wnioski z pisma z [...] sierpnia 2024r. oraz dodatkowo wskazał, że w przypadku braku reakcji organu na ten wniosek rozważy wniesienie skargi do WSA na bezczynność organu. W uzasadnieniu powołano fragmenty 2 wyroków WSA w Warszawie z 11 czerwca 2012r. sygn. akt: II SA/Wa 2783/11 i z 18 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 26/12. 12. Szef KAS pismem z [...] czerwca 2025r. podkreślił, że na wszystkie pisma Skarżącego w sprawie udzielono merytorycznej odpowiedzi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnośnie powołanych wyroków, wskazał, że pierwszy z nich uchylił NSA wyrokiem z 24 września 2013r. sygn. akt I OSK 2273/12, a ponadto powołane orzeczeń dotyczą nieadekwatnej w sprawie materii - przepisu przejściowego o charakterze incydentalnym, stworzonego na potrzeby zmian w statusie Służby Celnej w chwili przekształcenia jej w formację mundurową. 13. Pełnomocnik Skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznał, że doszło do bezczynność Szefa KAS w rozpoznania ww. wniosku Skarżącego z [...] listopada 2021r. oraz wniósł o: - orzeczenie przez Sąd, że Szef KAS pozostaje w bezczynności w przedmiocie wydania decyzji rozstrzygającej o mianowaniu Skarżącego (starszego rewidenta SCS) na pierwszy stopień w korpusie oficerów młodszych SCS od [...] grudnia 2021r. - od dnia przekazania wniosku Skarżącego z [...] listopada 2021r.; - orzeczenie, że bezczynność Szefa KAS ma charakter rażącego naruszenia prawa; - zobowiązanie Szefa KAS do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku Skarżącego w zakresie mianowania Skarżącego na pierwszy stopień podkomisarza w korpusie oficerów młodszych SCS; - zasądzenie od Szefa KAS na rzecz Skarżącego 5.000 zł oraz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt będących w posiadaniu Szefa KAS, zawierających wszystkie pisma Skarżącego i odpowiedzi Szefa KAS na te pisma - dla wykazania: braku wydania decyzji lub postanowienia, w celu rozstrzygnięcia kolejno kierowanych wniosków Skarżącego o mianowanie na podkomisarza (pierwszy stopień w korpusie oficerów młodszych SCS), pozostawaniu w zwłoce przez Szefa KAS w zakresie wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia w celu rozstrzygnięcia w celu rozstrzygnięcia sytuacji prawnej Skarżącego, błędnej wykładni przepisów prawa przejawiającej się uznaniem, że Organ nie ma kompetencji, a co za tym idzie obowiązku wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia w ww. zakresie. 14. Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa dotycząca braku mianowania na stopień równorzędny w SCS ze stopniem wojskowym stanowi sprawę wynikającą z podległości służbowej, więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie jest właściwy do jej rozpoznania. W związku z tym Sąd nie będzie również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji/postanowienia w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Sąd na wstępie wyjaśnienia, że Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy mieści się ona w katalogu spraw należących do właściwości Sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwany dalej "k.p.a") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Ograniczenie jej zakresu wynika z art. 3 P.p.s.a., w którym zostały enumeratywnie wyliczone formy działania administracji publicznej podlegające kognicji sądu administracyjnego. Kontrola bezczynności lub przewlekłego postępowania może być zatem prowadzona tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przysługiwałaby skarga do Sądu administracyjnego na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Ugruntowane w judykaturze jest stanowisko, że do Sądu administracyjnego nie przysługuje skarga na pismo mające walor wyłącznie informacyjny (por. np. postanowienia NSA z: 14 lipca 2020r. sygn. akt I OSK 1954/18; 26 stycznia 2021r. sygn. akt III OSK 353/21; 16 lipca 2024r. sygn. akt III OSK 1609/24; 10 października 2025r. sygn. akt III OZ 503/25 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skoro na pismo mające charakter informacyjny, nie rozstrzygający w sposób władczy sprawy i nie wywołujący skutków prawnych nie przysługuje skarga do Sądu administracyjnego, to nie można przyjąć, że w przypadku skierowania do Skarżącego przez Szefa KAS pism mających walor wyłącznie informacyjny, można mówić o bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. Pisma te nie stanowią aktów z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd stwierdza ponadto, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest więc przede wszystkim ustalenie, że bezczynności dopuścił się organ właściwy i zobowiązany na gruncie odpowiednich przepisów do podjęcia stosownego działania (por. postanowienia NSA z: 8 listopada 2023r. sygn. akt III OSK 2443/24, 14 lipca 2023r. sygn. akt III OSK 1006/22; 28 czerwca 2022r. sygn. akt III OSK 1339/22, dostępne na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym zauważyć należy, że Sądy administracyjne - stosownie do art. 5 pkt 2 P.p.s.a. - nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa ww. normy nakazuje więc przyjąć, że pod pojęciem spraw wynikających z podległości, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach podległości służbowej (por. np. postanowienia NSA z: 24 marca 2010r. sygn. akt I OSK 422/10; 12 listopada 2019r. sygn. akt I OSK 2632/19). Podległość służbowa oznacza, że w ramach stosunku służbowego przełożony kształtuje jego elementy dotyczące sposobu sprawowania służby. Podległość służbowa jest cecha szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Sprawa dotycząca braku mianowania na stopień równorzędny ze stopniem wojskowym funkcjonariusza SCS wynika z podległości służbowej, a tym samym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W sprawach należących do wewnętrznej sfery działania służby, prawo do Sądu jest zatem ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech dyspozycyjności, a także nadrzędności i podrzędności w stosunkach służbowych. Potwierdza to dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym postanowienie z 5 lipca 2022r. sygn. akt III OSK 1421/22, w którym wskazano, że granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna). Oznacza to, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości Sądów administracyjnych. Analogiczne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 września 2011r. sygn. akt I OSK 1382/11. Przy stosunkach służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych, cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, że w stosunkach tych nie występuje równorzędność tworzących je podmiotów. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonemu decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. Skoro funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, to w konsekwencji nie przysługuje także ochrona sądowa w tym zakresie. Zdaniem Sądu – powyższe rozważania wskazują, że skarga wniesiona przez pełnomocnika Skarżącego na bezczynność Szefa KAS, kierującego szereg pism informacyjnych, związanych z wnioskiem Skarżącego o mianowanie na mianowanie na stopień służbowy w SCS równorzędny z posiadanym stopniem wojskowym, czyli w sprawie wynikającej z podległości służbowej - była niedopuszczalna. Sąd, mając powyższe na względzie odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 § 3 P.p.s.a - orzekł, jak w sentencji postanowienia.