II SAB/Wa 91/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje K. M. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: tysiąc) złotych; 4. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych. K. M. w dniu 4 lutego 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji tego organu z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]), wydanej po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że K. M. w dniu 4 lipca 2019 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji tego organu z [...] czerwca 2020 r .(nr [...]), wydanej po rozpatrzeniu jego wniosku z [...] lutego 2017 r. o wyłączenie stosowania art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. W dniu 6 sierpnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. poinformował K. M., że z uwagi na konieczność dokonania wnikliwej analizy sprawy, nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (31 stycznia 2020 r.). W dniu 22 stycznia 2020 r. organ ponownie wystosował do skarżącego pismo z informacją o wyznaczeniu nowego (kolejnego) terminu załatwienia sprawy (25 maja 2020 r.), uzasadniając to również koniecznością jej "wnikliwej" analizy oraz znaczną ilością spraw do rozpatrzenia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po upływie dwukrotnie przedłużonego terminu załatwienia sprawy, w dnu 5 czerwca 2020 r., zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie "szerszej dokumentacji" dotyczącej przebiegu służby K. M. oraz po raz kolejny (trzeci) zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 17 sierpnia 2020 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 29 czerwca 2020 r. wpłynęło do Ministra pismo Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wraz z kopią akt osobowych skarżącego, natomiast w dniu 25 sierpnia 2020 r. organ wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy (do 30 listopada 2020 r.). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych K. M. w dniu 19 stycznia 2021 r. złożył ponaglenie do organu prowadzącego postępowanie, a następnie, w dniu 4 lutego 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania, zarzucił organowi niedotrzymanie ustawowych i przedłużonych terminów załatwienia sprawy, podejmowanie czynności pozornych, które nie zmierzają do szybkiego załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w tej sprawie, wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, że zarzut przewlekłości postępowania nie jest uzasadniony. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga bowiem wnikliwej analizy, często bardzo obszernego materiału dowodowego, a znaczna ilość spraw (4900) podlegających rozpatrzeniu przez organ uniemożliwia ich terminowe załatwienie. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie organowi grzywny podniósł, że jest to dodatkowy środek dyscyplinująco-represyjny, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy i w przypadku celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia. Organ dodał, że suma pieniężna ma ona na celu zdyscyplinowanie organu ale ponadto ma zrekompensować stronie postępowania stratę, jaką poniosła na skutek zwłoki organu. W konsekwencji strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Z akt sprawy wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który 25 stycznia 2021 r. otrzymał niniejszą skargę, w dniu [...] maja 2021 r. wydal decyzję (nr [...]), którą utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2019 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący K. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym (miesięcznym) terminie nie rozpoznał jego wniosku z 4 lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji tego organu z [...] czerwca 2020 r .(nr [...]) i w związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 4 lipca 2019 r., w dniu 6 sierpnia 2019 r. organ zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (31 stycznia 2020 r.), w dniu 22 stycznia 2020 r. poinformował skarżącego o wyznaczeniu kolejnego (przedłużonego) terminu załatwienia sprawy (25 maja 2020 r.), w dniu 5 czerwca 2020 r. Minister podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o przesłanie dokumentacji dotyczącej służby skarżącego oraz w piśmie z tego samego dnia poinformował skarżącego o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy, tym razem 17 sierpnia 2020 r. W dniu 29 czerwca 2020 r. Minister otrzymał odpowiedź z IPN i następnie, po upływie prawie dwóch miesięcy (w dniu 25 sierpnia 2020 r.) poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy (30 listopada 2020 r.). Organ zakończył postępowanie w II instancji w dniu [...] maja 2021 r., po upływie prawie dwóch lat od dnia jego wszczęcia i po upływie ponad trzech miesięcy od złożenia przez K. M. skargi na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania w tej sprawie . Należy wyjaśnić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadził postepowanie odwoławcze wyjątkowo nieefektywnie, a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (prawie dwa lata), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż, Minister w dniu 5 czerwca 2020 r., a więc ponad jedenaście miesięcy od dnia otrzymania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ od chwili, kiedy dysponował tym materiałem dowodowym (29 czerwca 2020 r.) nie prowadził żadnego postępowania w sprawie, nie tylko nie wydał decyzji, ale jeszcze po raz czwarty wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy (w dniu 25 sierpnia 2020 r. do 30 listopada 2020 r. ). Minister wydał decyzję w dniu [...] maja 2021 r., a więc po upływie tego przedłużonego terminu. Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Jak już powiedziano, organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie, kilkakrotnie (czterokrotnie) informował skarżącego o niemożliwości zakończenia postępowania z uwagi na konieczność wnikliwej analizy sprawy. Trzeba zauważyć, że kolejne przedłużanie terminu załatwienia sprawy następowało zazwyczaj po upływie wyznaczonego terminu zakończenia postępowania, a między tymi czynnościami organ nie podejmował w zasadzie żadnych czynności. Sąd stwierdza, że czynność podjęta przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 5 czerwca 2020 r. (zwrócenie się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu) o nadesłanie kopii akt dotyczących przebiegu służby skarżącego, mogła i powinna być podęta znacznie wcześniej. Taki sposób działania organu w tej sprawie narusza w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania strony postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 12 k.p.a.). Zdaniem Sądu, nic nie usprawiedliwia opieszałości organu w niniejszej sprawie i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd wziął pod uwagę przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późń. zm.), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (stan epidemii obowiązywał na obszarze kraju od 20 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.), bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Także uwzględnienie art. 15zzs ust. 10 pkt 1 tej ustawy nie zmienia stanowiska Sądu co do stwierdzonego w tej sprawie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania istniało już przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego. Po uchyleniu art. 15zzs powołanej ustawy, z dniem 16 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. z 2020 r., poz. 875) organ nie wydał niezwłocznie decyzji i uczynił to dopiero w maju 2021 r. Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Znaczna ilość spraw podlegających rozpatrzeniu przez organ, a także ich charakter sprawy nie uzasadniają opieszałego działania organów administracji publicznej. Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę o potrzebie wnikliwiej oceny stanu faktycznego sprawy Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać. Na organach administracji spoczywa obowiązek takiej organizacji pracy, aby możliwe było załatwianie spraw w rozsądnym terminie (bez zbędnej zwłoki), bez naruszenia prawa strony do sprawnego i szybkiego jej rozpoznania (art. 12 § 1 k.p.a.). Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. Z przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że jedyną przesłanką przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 powołanej ustawy wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznała skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Zdaniem Sądu, przyznanie K. M. sumy pieniężnej w wysokości tysiąca złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną oraz kompensacyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżący od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącego, z których pokrywa koszty utrzymania. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o obywatela, dążąc do jak najszybszego załatwienia jego wniosku, który dotyczy fundamentów jej egzystencji (por. wyrok NSA z 11 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 939/21). Zgodzić należy się z organem, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednak taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dysponujący od 29 czerwca 2020 r. aktami osobowymi skarżącego, pomimo wniesienia ponaglenia nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie i uczynił to dopiero trzy miesiące po wniesieniu skargi przez skarżącego na opieszałe działanie organu. Sąd jeszcze raz podkreśla, że niniejsza sprawa ta należy do tych, które powinny zostać rozpatrzone w pierwszej kolejności, jak najszybciej i z tego powodu zasadne jest zdyscyplinowanie Ministra do szybkiego rozpoznania tego typu spraw. Sąd ustalając wysokość nałożonej grzywny wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu na jej wysokość (500 zł), poza oceną stopnia rażącej przewlekłości, wpływ ma także postrzeganie danego organu w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej. W tym zakresie powinności organu zobowiązanego są oczywiste. Dodatkowo należy zauważyć, że doszło do przewlekłości mającej rażący charakter ze względu na niewątpliwe, wyraźne i oczywiste naruszenie obowiązków ciążących na organie rozpoznającym sprawę oraz długi czas nierozpoznania sprawy, pozbawiony racjonalnego uzasadnienia. Grzywna ta została wymierzona w kwocie 500 zł, tj. w dolnych granicach zagrożenia ustawowego, określonego art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem jej wysokość jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, adekwatna do stopnia zawinienia organu w doprowadzeniu do przewlekłości postępowania. Na zakończenie Sąd jeszcze raz podkreśla, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Wprawdzie na podstawie art. 36 k.p.a. organ administracji ma możliwość wyznaczenia nowego (dłuższego) terminu rozpoznania sprawy, niemniej jednak termin ten nie może być dowolny, nie znajdujący uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, jak już powiedziano, nie występuje. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 ustawy procesowej, orzekł jak w wyroku. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.