II SAB/Wa 91/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi F. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku F. C. z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz F. C. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. F. C. (reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego), pismem z dnia 28 stycznia 2022 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], dalej także: "organ", w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę wskazała, że w dniu [...] stycznia 2022 r. złożyła za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: Wnoszę o udostępnienie informacji publicznej - dokumentu regulującego zasady przeprowadzania kontroli w zakresie prawidłowości segregowania odpadów w Gminie [...]. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazała przesłanie informacji drogą mailową: [...] Podała, że pozyskanie ww. dokumentu jest dla niej konieczne z punktu widzenia toczącego się postępowania w przedmiocie sankcyjnej opłaty za wywóz odpadów. Pomimo upływu terminu udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, informacji nie udostępnił, a stwarzał utrudnienia formułując wymogi stojące w sprzeczności z przepisami (zobowiązanie do podpisania wniosku i podania podstawy prawnej żądania). Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę z dnia 7 marca 2022 r. poinformował, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2022 r. została przesłana skarżącej w dniu [...] stycznia 2022 r. za pośrednictwem poczty tradycyjnej, która została przez nią odebrana w dniu [...] stycznia 2022 r. Skarżąca, w nawiązaniu do odpowiedzi na skargę udzielonej przez Wójta Gminy [...], zakwestionowała twierdzenie, jakoby pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. została jej przesłana odpowiedź na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty tradycyjnej i doręczona w dniu [...] stycznia 2022 r. Wyjaśniła, że w dniu [...] stycznia 2022 r. zostało do niej przesłane przez Gminę pismo znak: [...] wraz z dwoma załącznikami (data odbioru [...] stycznia 2022 r.). Pismo to jednak - wbrew twierdzeniom Gminy - nie zawierało odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony [...] stycznia 2022 r. drogą e-mailową (abstrahując już od tego, że zgodnie z jej wnioskiem - informacja miała być udostępniona drogą e-mailową, a nie pocztową). Pismo Gminy z [...] stycznia 2022 r. dotyczyło odpowiedzi na jej pismo z [...] stycznia 2022 r., złożone w innej sprawie, tj. w sprawie toczącego się w Gminie postępowania w przedmiocie sankcyjnej opłaty za wywóz odpadów. W kopercie z pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. nie było żadnego innego pisma. Okoliczność tę potwierdza treść zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym widnieje znak przywołanego wyżej pisma Gminy z [...] stycznia 2022 r. Skarżąca, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentów, tj. pisma Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] wraz z załącznikami, pisma F. C. z dnia [...] stycznia 2022 r. oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma z [...] stycznia 2022 r. Podała, że przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dotyczących nierozpatrzenia przez Wójta jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oświadczyła, że jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpatrzony, bowiem do dnia dzisiejszego nie uzyskała informacji w sprawie dokumentu regulującego zasady przeprowadzania kontroli w zakresie prawidłowości segregowania odpadów w Gminie [...] w jakiejkolwiek postaci. Jedyną informację jaką otrzymała od organu w sprawie złożonego wniosku była wiadomość e-mail z dnia [...] stycznia br., w której zobowiązano ją do złożenia oryginału wniosku wraz z podaniem podstawy prawnej trybu udostępnienia informacji publicznej. W ocenie wnoszącej skargę, powyższe wskazuje na ewidentny brak woli organu do załatwienia sprawy oraz lekceważenie jej wniosku, mimo złożenia skargi na bezczynność, szczególnie wobec udzielania Sądowi przez Wójta Gminy w niniejszym postępowaniu nieprawdziwych informacji nt. rozpatrzenia jej wniosku. Skarżąca, mając na względzie powyższe: - podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wnioski, w tym: wniosek o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r., a także wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej - pozostawiając decyzję w tym zakresie do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem Wójt Gminy [...] na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku F. C. z dnia [...] stycznia 2022 r. w przedmiocie udostępnienia dokumentu regulującego zasady przeprowadzania kontroli w zakresie prawidłowości segregowania odpadów w Gminie [...]. W świetle art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p.", do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów p.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Wójt Gminy [...] jest, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W świetle powyższego wnioskowany o udostępnienie dokument, regulujący zasady przeprowadzenia kontroli w zakresie prawidłowości segregowania odpadów w Gminie [...], stanowi informację publiczną. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonej we wniosku. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Analiza treści korespondencji skierowanej przez organ do wnioskodawczyni w dniu [...] stycznia 2022 r. w sprawie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2022 r. prowadzi do przyjęcia, że poprzez bezpodstawne zobowiązanie jej do złożenia oryginału dokumentu wraz z podaniem podstawy prawnej trybu udostępnienia informacji publicznej, organ "mnożył formalne bariery" w dostępie do informacji publicznej, nie ujawniając przy tym podstaw do tak formułowanego wezwania i jednocześnie nie podejmował działań nakazanych prawem. To wnioskodawca decyduje, czy występuje z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, do czego ma prawo zgodnie z art. 2 u.d.i.p. Wójt zaś obowiązany był rozpoznać złożony wniosek zgodnie z przepisami prawa. O tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 404/14, publ. cbois). Zaznaczyć należy, że w świetle przedłożonych Sądowi akt sprawy, bezpodstawne jest twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że organ udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej pismem z [...] stycznia 2022 r., skoro jego treść jednoznacznie wskazuje, że zostało do skarżącej skierowane jako odpowiedź na jej pismo z dnia [...] stycznia 2022 r. w innej przedmiotowo sprawie. Z powyższych względów uznać należało, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie załatwił wniosku skarżącej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2022 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy administracyjnej. Oceniając, czy brak działania miał charakter kwalifikowany, tj. czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa, i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Z tych też przyczyn Sąd nie wymierzył organowi wnioskowanej grzywny ani nie przyznał od organu na rzecz skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, a zatem skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę, jak w pkt 3, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, w łącznej kwocie 597 zł (na którą składa się wpis sądowy od skargi – 100 zł, koszty zastępstwa procesowego – 480 zł i opłata od pełnomocnictwa – 17 zł), Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej, zawartego w piśmie procesowym z dnia kwietnia 2022 r., o przeprowadzenie dowodów uzupełniających, ponieważ zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych, a w aktach sprawy wnioskowane dokumenty się znajdują.