II SAB/Wa 917/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Generalnego Służby Więziennej do rozpatrzenia wniosku R. S. z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej (dot. wszystkich zanonimizaowanych odpowiedzi na skargi osadzonych, uznanych przez CZSW za zasadne z lat 2010 – 2015), w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej (dalej jako Dyrektor Generalny SW) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 1 ust 1 w zw. z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), poprzez błędne kwestionowanie prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej w żądanym zakresie, 2) art. 13 ust 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie bez zbędnej zwłoki, 3) art. 16 ust 1 u.d.i.p., poprzez brak wydania decyzji w sytuacji gdy stanowisko organu było negatywne wobec wniosku strony, 4) art. 3 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust 1 pkt 1, 3, 5 u.d.i.p., poprzez bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej dotyczącej władzy publicznej. Z podanych powodów skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej zgodnie z wnioskami z dnia [...] lipca 2015 r., tj. wszystkich zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych, uznane przez CZSW za zasadne z lat 2010-2015, 2) stwierdzenie, iż bezczynność Dyrektora Generalnego SW miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 Prawa o posterowaniu przed sądami administracyjnymi, 4) zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w dniu [...] lipca 2015 r. skierował do Dyrektora Generalnego SW wniosek o udostępnienie informacji publicznej o podanej powyżej treści. Organ otrzymał przedmiotowy wniosek w dniu [...] lipca 2015 r. i pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformował wnioskodawcę, iż jego wniosek został przekazany zgodnie z właściwością Dyrektorowi Biura Dyrektora Generalnego SW. Następnie organ pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. udzielił odpowiedzi, iż "... skargi, prośby i wnioski w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są informacjami publicznymi, dotyczą spraw indywidualnych i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r o dostępie do informacji publicznej". Tym samym organ do dnia złożenia skargi nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji, ani nie wydał w sprawie żadnej decyzji. Skarżący stwierdził, iż wobec nierozstrzygnięcia sprawy do dnia złożenia skargi organ pozostaje w zwłoce. Skarżący nadto nadmienił, iż poniósł koszty sporządzenia skargi 50 zł oraz koszty związane z wysłaniem w sprawie korespondencji – ilość korespondencji x 3,50 zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny SW wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ podniósł, iż na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r. (który wpłynął do Centralnego Zarządu SW w dniu [...] lipca 2015 r.) w dniu [...] sierpnia 2015 r. Dyrektor Generalny SW poinformował zainteresowanego, iż skargi, wnioski i prośby w rozumieniu u.d.i.p. nie są informacjami publicznymi, dotyczą spraw indywidualnych i nie podlegają udostępnianiu w trybie tej ustawy. Skarga R. S. jest bezzasadna, albowiem organowi administracji nie można zasadnie przypisać naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie, a w szczególności bezczynności. Z tych też względów bezzasadne stało się również żądanie skarżącego ukarania grzywną organu skarżonego, gdyż niniejszej sprawie nie została wyczerpana dyspozycja przepisu art. 149 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2016 r. podtrzymał stanowisko i żądania skarżącego zwarte w skardze oraz uzupełnił zarzuty skargi o naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku takich skarg, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego Dyrektor Generalny SW jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Wskazać należy, iż wnioskodawca zwrócił się do organu o udostępnienie zanonimizowanych odpowiedzi na uwzględnione skargi osadzonych z lat 2010-2015, zaś ten odmówił przedmiotowi żądania waloru informacji publicznej. Zatem w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy tego, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi w istocie informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Natomiast w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji będących informacjami publicznymi. Zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie powszechnie akceptowany jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publikowany http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) . Ocena konkretnego dokumentu procesowego pod kątem spełniania przezeń wymogów informacji publicznej powinna być dokonywana w świetle procedury w trakcie której dokument został wytworzony. W świetle art. 102 pkt 10 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 9 poz. 557 ze zm. – dalej jako k.k.w.), skazany ma prawo w szczególności do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Zgodnie z art. 6 § 2 zd. pierwsze k.k.w., skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Na podstawie art. 7 § 1 k.k.w. skazanemu przysługuje uprawnienie zaskarżenia do sądu decyzji organu wymienionego w art. 2 pkt 3-6 i 10 (m.in. dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektor Generalny Służby Więziennej albo osoby kierującej innym zakładem przewidzianym w przepisach prawa karnego wykonawczego oraz komisji penitencjarnej), z powodu jej niezgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Prawo do składania wniosków, próśb (petycji) i skarg we wszystkich sprawach związanych z wykonaniem orzeczeń (art. 6 § 2 k.k.w.) wynika wprost z art. 63 Konstytucji RP, który przewiduje, że każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi zarówno w interesie własnym, jak i w interesie publicznym lub w interesie innej osoby. Oznacza to, że na podstawie art. 6 § 2 k.k.w. skazany może składać wnioski, skargi i prośby zarówno bezpośrednio związane z jego sytuacją osobistą, jak i dotyczące kwestii ogólnych, bezpośrednio go niedotyczących (actio populares), a więc nie tylko w interesie własnym, lecz także w interesie ogólnym (M. Płatek, Rola prawa karnego wykonawczego w zapobieganiu przestępczości, St. Iur. 2000, nr 38, s. 109). Pisanie i kierowanie do odpowiednich organów skarg i wniosków jest uprawnieniem jednostki subiektywnie broniącej swoich praw, niezależnie od tego, czy jej roszczenia są słuszne, a także niezależnie od tego, czy potrafi ona udowodnić swoje twierdzenie (wyrok SN z dnia 11 grudnia 1996 r., III KKN 98/96 publik. LEX nr 28678). Problematyki petycji, skarg i wniosków dotyczą przepisy art. 221–247 k.p.a. i wydanego na podstawie art. 226 k.p.a. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Z art. 224 k.p.a. wynika, że ilekroć w przepisach działu dotyczącego petycji, skarg i wniosków jest mowa o organach państwowych – rozumie się przez to także organy przedsiębiorstw państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Przepis ten pozwala zatem na przyjęcie, że powołane przepisy mają również zastosowanie w postępowaniu karnym, natomiast art. 6 § 2 k.k.w. utwierdza jedynie w przekonaniu, że prawa tego nie jest pozbawiony także skazany. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem. Jest ona odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Postępowanie w sprawie skarg powszechnych ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego uproszczonego i kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., informującą stronę o sposobie załatwienia skargi – patrz postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 196/11 (publik. LEX nr 1070819). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż niezależnie od tego, czy skarga skazanego jest załatwiania w formie decyzji, o której mowa w art. 7 § 1 k.k.w., czy tez zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi z art. 237 § 3 k.p.a., stanowi władcze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej kończące postępowanie w danej sprawie. Oznacza to, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) oraz stanowi dokument urzędowy zawierający w swej treści akt administracyjny lub rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy). Wobec powyższego niezasadne jest twierdzenie organu wskazujące na brak przymiotu informacji publicznej w informacji żądanej przez skarżącego. Skoro tak, to Dyrektor Generalny SW w sprawie z jego wniosku pozostaje w bezczynności. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze prawniczej uważa się, że stan ten ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1904/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udzielił jej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wyjaśnił przyczyn braku możliwości udostępnienia, nie poinformował pisemnie wnioskodawcy, że jej nie posiada lub, jeśli nie ma ona charakteru informacji publicznej nie powiadomił pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. Akta sprawy nie potwierdzają, aby organ załatwił wniosek skarżącego w jakiejkolwiek z powyższych form, nie ma zatem powodów dla których zarzut bezczynności miałby okazać się pozbawiony podstaw. W przekonaniu Sądu, bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Chodzi tu o naruszenie bezsporne i ewidentne, którego waga jest znacznie większa, niż samo tylko naruszenie terminu do załatwienia wniosku i którego nie można usprawiedliwić okolicznościami sprawy. W tym przypadku, organ był przekonany o wystarczającym załatwieniu wniosku, gdyż przedstawił swoje stanowisko w sprawie przyjmując, iż postępowanie skargowe od momentu wszczęcia do jego zakończenia, jako dotyczące sprawy indywidualnej, nie stanowi informacji publicznej. Błędne rozumienie i zastosowanie przez organ przepisów u.d.i.p. nie przemawia za kwalifikowaną postacią bezczynności. Wniosek strony nie został pozostawiony bez rozpoznania, lecz rozpatrzono go w sposób nieprawidłowy, co nie pozwala przypisać organowi lekceważenia strony, czy też świadomego działania ukierunkowanego na nieudzielenie informacji publicznych. Z tego też względu Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Dyrektor Generalny SW będzie zatem obowiązany ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r o udostępnienie wszystkich zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych, uznane przez CZSW za zasadne z lat 2010-2015. Rozważy przy tym, czy zakres żądania strony nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Z tych powodów, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego. Odnosząc się do wniosku strony o zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania należy dostrzec, iż skarżący postanowieniem Sądu z dnia 9 października 2015 r. został całkowicie zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, jak też przyznano mu z urzędu pomoc radcowską. Pojęcie kosztów sądowych dotyczy kosztów poniesionych w postępowaniu sądowym i zgodnie z art. 211, 212 § 1 i 213 p.p.s.a. obejmuje opłaty sądowe (wpis i opłatę kancelaryjną) oraz zwrot wydatków (należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie, koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach). Prawo do zwrotu kosztów poniesionych w związku z postępowaniem sądowym przysługuje tylko w zakresie wskazanym w p.p.s.a. Uznać zatem należało, że złożony przez skarżącego wniosek o zwrot kosztów postępowania kosztów sporządzenia skargi oraz wysyłanej w sprawie korespondencji nie zasługuje na uwzględnienie.