II SAB/Wa 919/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Andrzej Lipiński, Janusz Walawski (spr.), Protokolant st. sekr. Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. J. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Obrony Narodowej do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Obrony Narodowej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżącego o wymierzenie Ministrowi Obrony Narodowej grzywny, 4. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego R. J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.J. w dniu [...] lipca 2015 r. skierował do Ministra Obrony Narodowej wniosek o udostępnienie w formie kserokopii formularza weryfikacji formalnej, o którym mowa w § 29 oraz protokołu o którym mowa w § 31 zarządzenia nr 1 Dyrektora Generalnego MON z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie wprowadzenia procedury naboru do korpusu służby cywilnej w MON. Dyrektor Generalny MON w dniu [...] lipca 2015 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, że udostępnienie żądanej informacji jest niemożliwe, gdyż oba te dokumenty nie podlegają ujawnieniu z uwagi na fakt, iż są to wewnętrzne dokumenty Komisji ds. naboru, a ponadto, informacje w nich zawarte podlegają ustawowej ochronie danych osobowych kandydatów. Wnioskodawca w piśmie tym został również poinformowany, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do procedury naboru do korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Obrony Narodowej. R.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej, zarzucając organowi, że naruszył art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kpa oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej i ustawę o służbie cywilnej oraz rozporządzeń wykonawczych do niej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do wydania akt postępowania naboru na wolne stanowisko urzędnicze w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 4. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, 6. zasądzenie kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i stwierdził, iż postawiony w skardze zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, albowiem udzielił skarżącemu odpowiedzi na zadane pytania zgodnie ze stanem wiedzy. Organ zakwalifikował żądane dokumenty, w tym ich treść, jako nienależące do zakresu informacji publicznej i dlatego poinformował skarżącego o niemożliwości ujawnienia żądanych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a . Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż Sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot obowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Wskazać należy, że skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy Kpa nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji), to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Ogólną zasadą, wynikającą z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest dostęp do informacji publicznej. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu. Nadto prawo dostępu do informacji publicznej jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Należy przy tym wskazać, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. W myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależnione od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: – przedmiotem żądania udostępnienia informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 powołanej ustawy; – adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot obowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); – obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 powołanej ustawy są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu tejże informacji. Wobec powyższego, zadaniem Sądu było ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej. Do ustalenia, czy określony podmiot jest obowiązany do udzielenia informacji na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie istnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, po drugie, czy w ramach wykonywania tych zadań wytwarza lub pozyskuje informacje publiczne. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że Minister Obrony Narodowej, jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu, a przepisy prawa na to zezwalają. W związku z żądaniem skarżącego o udostępnienie informacji w zakresie i formie określonym w jego wniosku, należało rozstrzygnąć, czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. W świetle tego przepisu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Jednocześnie na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, władza publiczna lub inny podmiot w niej wskazany obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy), w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia w oparciu o art. 16 tej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Dyrektor Generalny w Ministerstwie Obrony Narodowej w dniu [...] stycznia 2013 r. wydal zarządzenie nr [...] w sprawie wprowadzenia procedury naboru do korpusu służby cywilnej w Ministerstwie Obrony Narodowej. Zgodnie z § 29 i § 30 powołanego zarządzenia (załącznik nr 1), wyniki weryfikacji, o której mowa w § 21 pkt 1 umieszcza się w formularzu weryfikacji formalnej. Po zakończeniu procesu selekcji, protokół przeprowadzonego naboru przekazuje się Dyrektorowi Generalnemu, który podejmuje decyzję o wyborze kandydata do zatrudnienia spośród wyłonionych osób. Natomiast art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 z późn. zm.) stanowi, że imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne, oraz wyniki naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu, o ile nie zachodzą ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Minister Obrony Narodowej pozostaje w bezczynności w zakresie określonym wnioskiem, albowiem nie rozpatrzył wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r. na zasadach i w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wynikała z błędnej oceny wniosku skarżącego, że żądana informacja jest żądaniem udostępnienia dokumentu wewnętrznego. Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W opinii składu tu orzekającego okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wymagają dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.