II SAB/Wa 92/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi grzywnę w kwocie 400 (słownie: czterysta) złotych. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku z [...] maja 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2019 r. poz. 288), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". W skardze wniesiono o: - zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni, - orzeczenie, czy bezczynność w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 ustawy - z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - podanie złożono do organu [...] maja 2017 r., - pismem z [...] czerwca 2017 r powiadomiono Wnioskodawcę, że wszczęto postępowanie i sprawa zostanie załatwiona do [...] listopada 2017 r. poinformowano go też o wystąpieniu do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw wewnętrznych, zwanego dalej "ZER" (pismo do ZER również nosi datę [...] czerwca 2017 r.), - pismem z [...] października 2017 r. powiadomiono Wnioskodawcę o wystąpieniu o informację do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni Przeciw Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN" i Komendanta Głównego Policji (dalej jako "KGP"), - pismem z [...] Listopada 2017 r poinformowano Wnioskodawcę, że - z uwagi na potrzebę zebrania wszelkich możliwych materiałów dowodowych z IPN i formacji, w której służył (Policji) - przesunięto termin wydania decyzji ostatecznej na [...] maja 2018 r., - pismem z [...] maja 2018 r. organ powiadomił Wnioskodawcę, że może zapoznać się z zebranymi materiałami i ustosunkować się do nich; nadto - w związku z tym - wyznaczono nowy termin wydania ostatecznej decyzji na [...] listopada 2018 r., - [...] lipca 2017 r. Wnioskodawca zapoznał się z aktami sprawy (wcześniejsze terminy na zapoznanie były "zajęte"), - pismem z [...] listopada 2018 r. Wnioskodawcę poinformowano, że rozpatrzenie jego wniosku powinno nastąpić do [...] maja 2019 r.; jak wskazano: "powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy.", - [...] grudnia 2018 r. – wobec nierozpoznania sprawy w terminie – Wnioskodawca złożył do organu - na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - wezwanie do zaprzestania naruszania prawa, - organ do dnia wniesienia skargi (8 stycznia 2019 r.) nie wydał stosownego aktu administracyjnego; od dnia złożenia podania wniosek nie został rozpoznany; tym samym naruszono art. 35 § 3 K.p.a., określający maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji (art. 8 K.p.a.) oraz szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), - w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym od [...] maja 2017 r. trzykrotnie wyznaczano już terminy rozpatrzenia wniosku; przez ponad 17 miesięcy, Wnioskodawcę poinformowano pisemnie o przeprowadzeniu jedynie kilku czynności - mianowicie wystąpieniu do ZER ([...] czerwca 2017 r.) oraz do IPN i KGP dnia [...] października 2017 r.; już z pierwszego pisma wynikało, że aby sprawę wszechstronnie i wnikliwie zbadać należy wystąpić do różnych instytucji i zebrać stosowne dowody; jednak od [...] listopada 2017 r. nie było od organu jakichkolwiek informacji, aby wykonywane były czynności w danym postępowaniu aż do [...] maja 2018 r.; wtedy poinformowano Wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem; od tamtego czasu - do chwili wniesienia skargi nie ma jakichkolwiek informacji w przedmiocie toczącego się postępowania - jedynie informacja o kolejnym terminie rozpatrzenia wniosku, - wynika stąd, że ze strony organu nie ma woli rozpatrzenia wniosku; sprawa jest jedynie bezprawnie przeciągana w czasie, w nieskończoność; lekceważony jest nie tylko Wnioskodawca ale też obowiązujące prawo; sprawa musi być bardzo zawiła skoro wszechstronne i wnikliwe jej rozpatrzenie może ale niekoniecznie musi potrwać przynajmniej 17 miesięcy, a być może dłużej; wszelkie pisma przychodzące od organu wykonywano na zasadzie "kopiuj-wklej", jedynie ze zmianą daty rozpatrzenia; może to wskazywać na braki kadrowe w organie bądź lekceważenie Wnioskodawcy, - Wnioskodawca jest schorowanym emerytem policyjnym; obniżono mu emeryturę od [...] października 2017 r. a także już wcześniej - ustawą z 2009 roku; wniosek o przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, złożył 5 miesięcy wcześniej - przed wejściem w życie nowych regulacji; liczył na rzetelne i zgodne z zasadą szybkości załatwienie sprawy - najdalej do czasu obniżenia emerytury (1 października 2017 r.) roku, - niedotrzymywanie terminów, wykonanie jedynie trzech pism (do ZER, IPN, KGP) na zasadzie "kopiuj-wklej" i powoływanie się na zawiłość sprawy, w pełni wyczerpują znamiona bezczynności z rażącym naruszaniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie bądź odrzucenie. Wskazano na wydanie w danej sprawie decyzji z [...] stycznia 2019 r. 2018 r. ([...]). Załączono ją do akt administracyjnych. Uzasadniając żądanie oddalenia skargi wskazano, jakie czynności musiał podjąć organ wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano m.in.: - biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny sprawy - zobowiązanie organu do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie zanim wyda decyzję, na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione; organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia; właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa - wysokość zaopatrzenia emerytalnego (rentowego) funkcjonariuszy i ich rodzin; konstrukcja przepisów uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy wnioskodawca w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a czy 24a ustawy zaopatrzeniowej; w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, - wskazano również, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 700) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania", - w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego; występują obiektywnie weryfikowalne czynniki, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ; nie unika on celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale - zgodnie z nałożonymi nań obowiązkami ustawowymi - zbiera materiał dowodowy, konieczny do wydania decyzji; ponownie podkreślono, że zebranie całego materiału dowodowego dotyczy znacznej ilości spraw, w których złożono wnioski na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd: - nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi; jest on bowiem – wbrew wywodom skargi – właściwy do orzekania w przedmiocie bezczynności w niniejszym postępowaniu, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej, - rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego akta lub nie wykonano czynność, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość (wezwanie z 5 grudnia 2018 r.). Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Trafnie w skardze oraz odpowiedzi na nią przywołano istotne w sprawie regulacje normatywne oraz opisano przebieg sprawy. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie byłoby zasadne. Organ administracji trafnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności, gdy chodzi o realizację kolejnych działań. Jak trafnie podniesiono w skardze - wobec pozyskania przez organ koniecznej dokumentacji, o czym poinformowano Wnioskodawcę w piśmie z mają 2018 r. oraz umożliwieniu mu zapoznania z aktami w lipcu 2018 r. - organ nie podejmował żadnych dalszych czynności do listopada 2018 roku. Poinformował wyłącznie Wnioskodawcę o kolejnym – stosunkowo odległym - terminie rozpatrzenia wniosku (pismo z listopada 2018 roku – termin: maj 2019 roku). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby od lipca 2018 do stycznia następnego roku, kiedy to wydano orzeczenie w sprawie, organ podejmował z urzędu jakiekolwiek czynności, służące dalszemu jej wyjaśnianiu. Dodatkowo, wobec wpływu wniosku w maju 2017 roku, organ poinformował wprawdzie Wnioskodawcę, że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, lecz określił końcową datę jej załatwienia w listopadzie, a następnie – dopiero w październiku tego roku - wystąpił o potrzebne w sprawie informacje do innych organów (IPN i KGP), przy czym informacją z ZER dysponował już od lipca 2017 r. (datowana na [...] lipca). W listopadzie, przywołując te same okoliczności, określono kolejną datę załatwienia sprawy w maju 2018 roku lecz dopiero bezpośrednio przed tym terminem poinformowano Wnioskodawcę o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zajęcia przezeń stanowiska, wskazując następną końcową datę załatwienia sprawy (w listopadzie 2018 roku). Znowu jej nie dotrzymano. Decyzję wydano dopiero – jak można wnosić, wobec złożenia skargi na początku stycznia – [...] stycznia 2019 r. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wyjaśnienie wskazanych przezeń kwestii jest niezbędne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jednakże brak uzasadnienia - w kontekście samej specyfiki danych spraw - dla podejmowania stosownych czynności z tak znaczną zwłoką. Sprawy skomplikowane należy wszak załatwiać w terminie do dwu miesięcy. Zasadny był więc zarzut bezczynności. Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej, przed wyrokowaniem sądu (patrz załączona kopia decyzji), nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie bezczynności w toku postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. Nie można uznać za trafne wywody organu, jakoby - w realiach niniejszej sprawy - nie doszło do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podejmował wprawdzie czynności generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Z kolei - wobec wejścia w życie regulacji, z krótkim okresem vacatio legis, skutkującej potrzebą rozstrzygnięcie wielu spraw o charakterze indywidualnym, wpływających do organu w krótkim terminie - technicznie i organizacyjnie niewykonalne mogło być zachowanie terminów, mających charakter uniwersalny a zamieszczonych w K.p.a. (konieczność reorganizacji, przesunięć kadrowych, zatrudnienia pracowników - co jest poprzedzone konkursem itd.). Zadaniem organu było jednak w takim przypadku zorganizowanie pracy tak, aby w rozsądnym czasie zlikwidować zaległości zaś sprawy były załatwione w możliwie najkrótszym terminie w kolejności wpływu, bądź wedle innych, jasno sprecyzowanych i racjonalnie uzasadnionych reguł - np. w sprawach dotyczących świadczeń emerytalnych z uwzględnieniem wieku uprawnionych do świadczeń, z pierwszeństwem osób najstarszych. Gdy obiektywnie nie jest możliwe zachowanie terminów, strona powinna być informowana o regułach, co do kolejności załatwiania spraw oraz o realnej dacie rozpatrzenia jej dotyczącej. W rozpatrywanej sprawie w sposób oczywisty nie uczyniono temu zadość. Wniosek wpłynął do organu w maju 2017 roku. Jego zadaniem było prowadzenie sprawy tak, aby strona mogła realnie oczekiwać jej załatwienia w ramach przyjętej kolejności. Nie mogło temu służyć kierowanie kolejnych pism, informujących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, zwłaszcza gdy wskazywano tam na potrzebę wyjaśnienia tożsamych kwestii a od maja 2018 roku nie informowano Wnioskodawcy o żadnych czynnościach wyjaśniających w sprawie. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, w połączeniu z bezczynnością przy podejmowaniu dalszych działań, mogło rodzić po stronie Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu, czemu zresztą dał wyraz w skardze. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy (20 miesięcy wobec maksimum 2), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy sprawa zostanie ostatecznie załatwiona, uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący. Wobec wystąpienia rażącego naruszenia prawa zasadne było także wymierzenie organowi grzywny jako środka służącego jego dyscyplinowaniu dla właściwego prowadzenia spraw. W danym przypadku zachodzi przesłanka zastosowania danej sankcji, pomimo że nie ujawniono celowego przeciągania załatwienia sprawy (przypadek wymieniany w przywoływanym przez organ orzeczeniu sądu). Na równi z taką sytuacja wypada traktować brak rzetelnej informacji dla strony o terminie załatwienia sprawy, gdy może to rodzić u niej wątpliwości, czy zostanie ona w ogóle załatwiona. W ocenie Sądu szczególnie oczywisty charakter miało niepodejmowanie żadnych czynności przez organ w okresie od końca sierpnia 2018 roku (przy uwzględnieniu zapewnienia Wnioskodawcy możliwości zajęcia stanowiska, co do udostępnionych mu akt sprawy) do stycznia 2019 roku, gdy wydano decyzję. Za okres ten uzasadnione jest wymierzenie sankcji w wysokości 100 zł za każdy miesiąc pozostawania w bezczynności od września do grudnia (4x100 zł). Ustalając grzywnę w tej umiarkowanej kwocie, Sąd miał na uwadze, że generalnie powodem zwłoki w załatwieniu danej sprawy był znaczny, równoczesny napływ wielu wniosków. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. ----------------------- 2