II SAB/Wa 921/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Janusz Walawski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wiechowicz, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o najem lokalu postanawia - odrzucić skargę - Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. E. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] - m.st. Warszawy polegającą na nierozpatrzeniu wniosku złożonego przez ww. oraz jej córkę o najem lokalu komunalnego "przesłanego przez Biuro Polityki Lokalowej w dniu [...] stycznia 2015 r. do Burmistrza Urzędu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy". W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Organ wskazał, iż w dniu [...] września 2014 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Dzielnicy wniosek o przyznanie jej lokalu zamiennego i jednocześnie o zamianę lokalu, określając, że chodzi jej o dwa lokale - dla niej oraz dla córki. Powołała się przy tym na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] nakazującą Miastu Stołecznemu Warszawie usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku przy ul. [...] oraz zakazującą użytkowania lokali mieszkalnych w ww. budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W tym samym dniu córka skarżącej – I. L. złożyła wniosek o przyznanie jej lokalu zamiennego z tytułu ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2014 r. wpisano skarżącą - jako najemcę - na listę dodatkową osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a następnie wydano na jej nazwisko skierowanie do zawarcia umowy najmu lokalu przy ul. [...] m. [...], wskazując, że do wspólnego zamieszkania uprawniona jest również jej córka I. L.. Pismem z dnia [...] października 2014 r. skarżąca zwróciła się do Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z oświadczeniem, że przyjmuje wskazany jej lokal, jednocześnie pytając o sprawę wniosku córki. W odpowiedzi na powyższe organ wyjaśnił, iż prawo do lokalu zamiennego przysługuje tylko najemcy a osoby wpółzamieszkałe będą dopisane do umowy najmu. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. skarżąca odwołała swoje oświadczenie o przyjęciu lokalu przy ul. [...] m. [...], wyrażając brak woli zamieszkania w nim wraz z córką. W dniu [...] listopada 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] podjął uchwałę nr [...] oddalającą wniosek I. L. o przyznanie jej lokalu zamiennego. Następnie, uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., organ oddalił wezwanie ww. do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] stycznia 2015 r. E. L. i I. L. zwróciły się do Dyrektora Biura Polityki Mieszkaniowej Urzędu m.st. Warszawy w sprawie "udzielenia pomocy w zawarciu umowy najmu lokalu" składając jednocześnie nowe wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu. Dyrektor Biura, pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skierował sprawę do Burmistrza Dzielnicy [...], celem "ponownej analizy sprawy". Organ ponownie zaproponował skarżącej najem lokalu przy ul. [...] m. [...], lecz nie podjęła ona żadnych działań celem sfinalizowania sprawy. W tym okresie ustalono, że decyzja Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] nie jest prawomocna, co potwierdza skierowane do skarżącej pismo PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zdaniem organu oznacza to, że skarżąca utraciła prawo do ubiegania się o lokal zamienny, bowiem przysługuje ono tylko najemcom lokali obciążonych prawomocną decyzją PINB, nakazującą ich opróżnienie. W związku z powyższym, Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nie wyraził zgody na zawarcie ze skarżącą i jej córką – I. L. umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów m.st. Warszawy. Jednocześnie uchylił uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2014r. w sprawie zatwierdzenia listy dodatkowej na rok 2014 osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu, a także zmienił uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie skierowania skarżącej do zawarcia umowy najmu lokalu. Organ zaznaczył, iż zarzut bezczynności Zarządu Dzielnicy z powodu nierozpatrzenia wniosku o najem lokalu jest bezzasadny. Organ podjął bowiem szereg czynności zmierzających do zawarcia ze skarżącą umowy najmu lokalu, co - wobec wskazanych powyżej okoliczności - zostało zakończone wydaniem ww. uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z § 2 tego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne, (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, (4) inne, niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Skarżąca zaskarżyła w niniejszej sprawie bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Wskazała przy tym, że organ bezpodstawnie odmawia zawarcia umowy najmu lokalu pomimo tego, że Miasto Stołeczne Warszawa nie zamierza podjąć prac remontowych w budynku przy ul. [...] w Warszawie, w którym skarżąca zajmuje lokal nr [...]. Z treści skargi wynika, że skarżąca domaga się rozpatrzenia jej wniosku przez Zarząd Dzielnicy i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony, wskazując, iż organ uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. bezpodstawnie uchylił uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zatwierdzenia listy dodatkowej nr [...] na rok 2014 osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu zamiennego. Zauważyć należy, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) poddane były instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U z 2014 r., poz. 150 ze zm.), która wspomnianą wyżej zasadę realizuje jeszcze pełniej. Biorąc pod uwagę obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w tej ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Wskazać jednocześnie należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażono pogląd prawny, iż akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie osoba ubiegająca się o najem lokalu składa wniosek o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy najmu, wnioskodawca zawiera tę umowę z zarządcą budynku. Działanie organu w pierwszym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunków do ubiegania się o wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie stanowi czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku najmu lokalu, jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych, czyli czynności zawarcia umowy najmu lokalu. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny jest właściwy do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z kolei z treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie wynika, aby kontroli sądu administracyjnego podlegała bezczynność organu gminy polegająca na zaniechaniu wydania aktu, o którym mowa w pkt 6 tego przepisu, tj. uchwały zarządu dzielnicy w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż sąd administracyjny rozpatruje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania tylko w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a, nie zaś w przypadku określonym w pkt 6 art. 3 § 2 p.p.s.a. Z tego względu uznać należy, że wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jako wykraczająca poza kognicję sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Z powodu zaś niedopuszczalności skargi, niecelowe jest badanie merytoryczne podniesionych w niej zarzutów. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.