II SAB/Wa 923/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - J. S. i R. S., wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2014 r., zwrócili się do Prezydenta [...], na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie w formie papierowej kopii kompletu dokumentów stanowiących podstawę wykonania zadań publicznych polegających na całkowitym wycięciu w dniu [...] sierpnia 2014 r. krzewów przy posesji położonej przy ulicy [...] w W. od strony ulicy [...] oraz częściowym wycięciu krzewów przy tej samej posesji od strony ulicy [...]. Czyli o udostępnienie zwłaszcza kopii zlecenia dla wykonawcy, a jeżeli zlecenie to zostało wystawione na podstawie umowy z wykonawcą, to także kopii tej umowy oraz faktury VAT za wykonanie tych zadań. Urząd [...] Urząd Dzielnicy [...], pismem z dnia 1 września 2014 r., w odpowiedzi na wniosek z dnia 18 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, poinformował, że przy piśmie przesyła w załączeniu kserokopię Porozumienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie powierzenia Stowarzyszeniu "[...]" zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie dróg gminnych w Dzielnicy [...] oraz kserokopie faktur zgodnie z § 2 Porozumienia. Podano, że Porozumienie to stanowiło podstawę wykonania prac porządkowych w zakresie usuwania krzewów, samosiejek, przerostów i gałęzi oraz odsłanianie znaków drogowych z pasów drogowych dróg gminnych na terenie Dzielnicy [...]. Następnie pismem z dnia 24 września 2014 r J. S. i R. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podano, że organ udzielił niepełnej i nieadekwatnej informacji do złożonego wniosku. W udzielonej informacji brak jest: 1. zlecenia na wykonanie robót wskazanych we wniosku z dnia 18 sierpnia 2014 r., 2. faktury VAT za wykonanie robót dokładnie wskazanych we wniosku z dnia 18 sierpnia 2014 r. 3. umowy, o której mowa w § 3 udostępnionego skarżącym "porozumienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.". Skarżący wnieśli, aby Sąd nakazał Prezydentowi [...] wykonanie czynności materialnotechnicznej polegającej na udostępnieniu skarżącym pełnej dokumentacji, tj. kopii kompletu dokumentów stanowiących podstawę wykonania zadań publicznych polegających na całkowitym wycięciu w dniu [...] sierpnia 2014 r. krzewów na posesji położonej przy ulicy [...] w W. od strony ulicy [...] oraz częściowym wycięciu krzewów na tej samej posesji od strony ulicy [...], a zwłaszcza zlecenia na wykonanie tych prac oraz o zasądzenie kosztów. Zarzucili, że przy odpowiedzi z 1 września 2014 r. znajdują się kopie faktur VAT z dnia [...] lipca 2014 r. i z dnia [...] sierpnia 2014 r., a więc dokumentów rozliczających roboty wykonane wcześniej niż w dniu [...] sierpnia 2014 r., których dotyczy wniosek skarżących z dnia 18 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że skarżącym nie udzielono żądanej informacji. Przede wszystkim nie udostępniono jednak skarżącym zlecenia właściwego organu Gminy na wykonanie robót dokładnie wskazanych we wniosku z dnia 18 sierpnia 2014 r. i wykonanych w dniu [...] sierpnia 2014 r. we wskazanym we wniosku miejscu tj. przy ul. [...] w W. Z udostępnionego skarżącym Porozumienia nr [...] w ogóle nie wynika, że roboty, których dotyczy wniosek skarżących wykonano właśnie na podstawie tego "Porozumienia". Z ww. "Porozumienia" nie wynika także, kto w imieniu Gminy, w jakim trybie i w jakiej formie zlecił przedmiotowe roboty na podstawie tego "porozumienia" oraz w jakim trybie i kto je wytypował do wykonania, a także kto i w jaki sposób sprawdził jakość tych robót oraz kto, w jakiej formie i na jakiej podstawie zatwierdził ich rozliczenie finansowe. Z tego "Porozumienia" wynika natomiast, że kwestie, których dotyczy wniosek skarżących reguluje umowa, o której mowa w § 3 tego "Porozumienia", której jednak skarżącym nie udostępniono i nie wyjaśniono im przyczyn tego nieudostępnienia. Wobec powyższych faktów niniejsza skarga na bezczynność jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Prezydent [...] podał, że pismem z dnia 1 września 2014 r. przesłał posiadane przez siebie dokumenty w postaci kopii Porozumienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz kserokopii faktur. Powyższe Porozumienie zostało zwarte pomiędzy Miastem [...], Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] a Stowarzyszeniem "[...]". Jak wynika z jego treści (§ 3), szczegółowe warunki dotyczące wykonywania tego Porozumienia określić miała umowa pomiędzy Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] a Stowarzyszeniem "[...]", a co za tym idzie bez udziału [...]. Prezydent [...] udostępnił informację publiczną, zgodnie z wnioskiem, co oznacza, że nie pozostaje w bezczynności. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] jest odrębną od Miasta [...] jednostką budżetową, która prowadzi własną działalność statutową na terenie Dzielnicy [...]. Organ podniósł zatem, że żądane na podstawie § 3 Porozumienia dokumenty mogą zostać udostępnione jedynie przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], a nie Prezydenta [...], co jednoznacznie wynika z przekazanego skarżącym Porozumienia. Prezydent [...] nie może bowiem udzielić informacji publicznej, której nie posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Prezydenta [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.). W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie - winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie - w ocenie Sądu - przesłanki takie zostały spełnione. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy S. - będąc organem władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek podlega bowiem realizacji, jeżeli informacja publiczna nie została udostępniona i zainteresowany nie ma innej możliwości zapoznania się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora. Żądane przez skarżących informacje stanowią informację publiczną. Z akt sprawy, w tym również z odpowiedzi na skargę wynika, że powyższa okoliczność nie jest przez organ kwestionowana. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Nadto, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Zatem w sytuacji uznania przez organ, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 u.d.i.p., powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 i art. 17 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany wydaje również w sytuacji, gdy uzna, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, a nie zaistniała w sprawie przesłanka "szczególnej istotności interesu publicznego", a nadto, pomimo wezwania, wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1938/10, publ. LEX nr 741347). Zaznaczenia przy tym wymaga, że decyzja wydana na skutek stwierdzenia braku szczególnie istotnego interesu publicznego ma charakter uznaniowy. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zależy od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy tę kwestię zbadać i ocenić indywidualnie (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1600/02, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie, Prezydent [...] wyjaśnił, że przekazał wszystkie posiadane informacje, a Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] jest odrębną od Miasta [...] jednostką budżetową, która prowadzi własną działalność statutową na terenie Dzielnicy [...], wobec czego żądane dokumenty na podstawie § 3 Porozumienia mogą zostać udostępnione jedynie przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], a nie Prezydenta. W ocenie Sądu wobec przedstawionych wyżej ustaleń nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że organ pozostaje w bezczynności. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.