II SAB/Wa 928/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy K. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100,- (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. przesłanym pocztą elektroniczną, W. S. zwrócił się do Wójta Gminy K. o pilne poinformowanie go : 1) w jakich datach i w jakich przedziałach czasowych w okresie obecnej kadencji wójta, wystąpiły problemy techniczne, uniemożliwiające odczyt informacji z BIP Urzędu. 2) wniósł o przesłanie kopii dokumentacji stwierdzonych awarii i wskazanie czy, a jeżeli tak to kiedy i jakie konkretnie kroki podjął organ aby zapobiec im w przyszłości, 3) kto odpowiada w urzędzie, za prawidłowe funkcjonowanie BIP urzędu i kto zapewnia jego hosting. Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w tej sytuacji nie może być udostępniona. Dodano, że wnioskowana informacja sprowadza się nie do prostego udostępnienia informacji publicznej, lecz w istocie ma na celu zobligowanie organu do poparcia prywatnych twierdzeń, opinii bądź zarzutów wnioskodawcy w przedmiocie funkcjonowania tutejszego Urzędu. Ponadto ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje trybu przesłuchania, składania oświadczeń przez funkcjonariuszy publicznych czy przedstawicieli organów władzy o żądanej przez wnioskodawcę treści, a tylko powzięcie takich czynności umożliwiłoby ustalenie informacji, jakiej domaga się wnioskodawca w złożonym wniosku. Dostęp do informacji publicznej nie może sprowadzać się do możliwości przeprowadzania osobistych, "prywatnych" działań kontrolnych, czy też do przeprowadzenia czynności nieomal procesowych dla ustalenia treści informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r. skarżący W. S. wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy K. do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzenie że organ rażąco naruszył prawo i wymierzeniu mu grzywny oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie i taką informacją jest z pewnością żądana informacja dotycząca trybu działania organu samorządowego (art. 6 ust. 1 pkt 3b ustawy), o prowadzonym przez organ rejestrze BIP oraz o sposobie udostępniania danych w nim zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3f ustawy), a także treść i postać dokumentów urzędowych jakimi są protokoły ze stwierdzonych awarii używanego przez organ systemu komputerowego (art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy) i jednocześnie informacji na temat majątku gminnego, który sprzęt ten posiada (art. 6 ust. 1 pkt 5c ustawy). Ponieważ jednocześnie skarżony, jako organ władzy samorządowej jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na wniosek, jeśli nie została ona udostępniona w BIP, została wypełniona zarówno przesłanka przedmiotowa, jak i podmiotowa do udzielenia wnioskowanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaś brak podjęcia przez organ jakichkolwiek działań, tworzy stan bezczynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ najpierw naruszył ustawowy termin do udzielenia informacji, a następnie bezpodstawnie odmówił jej udzielenia, kwalifikując ją błędnie jako niepubliczną i uzasadnił, że wnioskowaną informację posiada, lecz jej nie udostępni, bo jego zdaniem wniosek ma charakter "prywatnych działań kontrolnych". Zatem nie sposób z tym się zgodzić, bowiem chodzi o informację na temat funkcjonowania Biuletynu Informacji Publicznej prowadzonego przez organ, który ma charakter ogólnodostępnego rejestru publicznego, a ponadto przedmiotem wniosku jest wskazanie faktów i przesłanie kopii dokumentów urzędowych. Z kolei rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty i cechy owe mają miejsce w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a w uzasadnieniu podał, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo", a nie jako "wolność", czego praktyczną konsekwencją jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością. Z tych względów z poglądem wyrażonym w skardze, że każda informacja związana z działaniem podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 jest informacją publiczną, nie można się zgodzić. Potwierdza to już utarta linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Powszechnie jest też wyrażany pogląd, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. W rozpoznawanej sprawie istota sprowadza się do oceny tego, czy odpowiedź udzielona skarżącemu na wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. zwolniła organ z zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony. Co się tyczy samego pojęcia bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to polega ona na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, zaś organ w wystosowanej do skarżącego odpowiedzi udostępnił mu żądane informacje i tym samym zwolnił się z zarzutu bezczynności w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Wójt Gminy K. jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zatem spełniona została przesłanka podmiotowa. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przy żądaniu uzyskania informacji publicznej nie jest wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwe jest, iż zgłoszone przez skarżącego żądanie z dnia [...] lipca 2015 r. w zakresie udostępnienia wskazanej tam informacji, jest – wbrew stanowisku skarżącego – informacją publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że odnosi się do faktów dotyczących spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść oraz charakter informacji i żądane informacje dotyczące awarii uniemożliwiających korzystanie z Biuletynu Informacji Publicznej urzędu, mieści się w tych kryteriach Stąd też w świetle powyższych rozważań, spełnione zostały przedmiotowe i podmiotowe przesłanki zastosowania przez organ ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego. Stwierdzić również należy, że bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego, bowiem organ w ustawowym czasie odpowiedział skarżącemu (pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r.) i bezczynność wynikła raczej z nieznajomości zagadnienia, a zatem nie nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nic nie świadczy o lekceważeniu, bądź ignorowaniu skarżącego. Z tego też samego powodu, nie wymierzono wobec organu wnioskowanej grzywny. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i 3) oraz § 1a w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.