II SAB/Wa 937/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Andrzej Kołodziej (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym [...] z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1-3, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja [...] złożyła do Burmistrza Dzielnicy [...] W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. wykazu lokali użytkowych w domach wielolokalowych będących pod administracją AOM nr [...], ul. [...] W., wynajętych na drodze - poza konkursem oraz poza przetargiem w okresie od 1 stycznia 2010 r. do chwili obecnej, z podaniem najemców, powierzchni wynajmowanego lokalu, stawek wyjściowych najmu, stawek wynegocjowanych i stawek aktualnych, 2. wykazu lokali użytkowych w domach wielolokalowych niewynajętych w okresie od 01.01.2010 r. do chwili obecnej na drodze poza przetargiem i poza konkursem z podaniem przyczyn nie wynajęcia lokalu, 3. kosztów bezpośrednich (koszty eksploatacyjne, fundusz remontowy, podatek od nieruchomości) ponoszonych przez Urząd Miasta [...] W. wynikających z utrzymania lokali wymienionych w pkt 1 i 2, 4. podania czy oprócz kryterium wysokości proponowanej stawki czynszu Komisja rozpatrująca oferty najmu lokali użytkowych w domach wielolokalowych w trybie poza konkursem i poza przetargiem otrzymuje jakiekolwiek pełnomocnictwa od Zarządu Dzielnicy odnośnie oceny ofert i oferentów wg innych kryteriów. Burmistrz Dzielnicy [...] W. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] poinformował, że brak jest możliwości udostępnienia żądanych informacji zawartych w pkt 1 – 3. Nadmienił, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z uwagi na to, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jej żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na pkt 4 wniosku organ wyjaśnił, że stawki czynszu lokali użytkowych wynajmowanych poza konkursem i poza przetargiem ustalane są w drodze negocjacji stron przy uwzględnieniu formy prawnej w jakiej działa oferent, jak również rodzaju proponowanej przez niego działalności w lokalu. Następnie w odpowiedzi na ww. pismo Burmistrza Dzielnicy [...], pismem z dnia [...] listopada 2014 r. wnoszący wskazał, iż jego zdaniem informacje żądane w pkt 1-3 wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie stanowią informacji publicznych przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądane informacje publiczne stanowią niewielką sumę informacji prostych, których zebranie i udzielenie w żaden sposób nie zaburzy funkcjonowania organu, ani nie będzie łączyło się z zaangażowaniem znacznych środków finansowych bądź kadrowych. Jednocześnie Fundacja wskazała, że uzyskanie powyższych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W interesie publicznym z uwagi na ocenę w jaki sposób gospodarowane jest mienie publiczne, leży uzyskanie informacji dotyczących danych lokali wynajętych w trybie poza przetargowym oraz poza konkursowym oraz wykaz lokali niewynajętych wymienionych w pkt 2 wniosku oraz wykaz kosztów bezpośrednich wynikających z utrzymania lokali wymienionych w pkt 1 i pkt 2 wniosku ponoszonych przez Urząd [...] W. Każdy podatnik ma prawo wiedzieć w jaki sposób zarządzane jest mienie publiczne i czy z tego powodu nie ma żadnych strat w finansach publicznych. Uzyskanie tych informacji może pozwolić na dokonanie analizy gospodarowania nieruchomościami publicznymi i ewentualnie w miarę potrzeby do formułowania nowych pomysłów i strategii w zakresie bardziej efektywnego zarządzania mieniem publicznym. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Fundacja [...] ponowiła wniosek z dnia [...] listopada 2014 r. Fundacja [...] w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 11 sierpnia 2015 r. na bezczynność Burmistrza Dzielnicy [...] W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o informację publiczną z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o: - zobowiązanie Burmistrza Dzielnicy [...] W. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Dzielnicy [...] W. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że błędem było niepoinformowanie Fundacji [...], że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. został przekazany do załatwienia do dysponenta żądanych informacji, tj. do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. Jednostka ta administruje nieruchomościami komunalnymi [...] W., w tym m. in. lokalami użytkowymi położonymi na obszarze Dzielnicy [...], w związku z czym wytwarza oraz posiada informacje na temat lokali użytkowych, jak również informacje w sprawie kosztów ich utrzymania. Adresatem wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie powinien być Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. Burmistrz stwierdził, że Administracja Obsługi Mieszkańców nr [...] przy ul. [...] jest jedną z jednostek organizacyjnych Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. i administruje nieruchomościami położonymi w [...] lokalizacjach. Natomiast udzielnie odpowiedzi tylko na pytanie nr 1 wymaga wyszukania wynajętych w tych lokalizacjach lokali użytkowych, przenalizowania akt każdego wynajętego lokalu oraz wyszukania żądanych informacji począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. Natomiast pytania zawarte w pkt 2 i 3 nie ograniczają się tylko do lokali użytkowych położonych na terenie Administracji Obsługi Mieszkańców nr [...] przy ul. [...], lecz jak należy rozumieć obejmują obszar całej Dzielnicy, co daje łącznie ponad [...] lokalizacji nieruchomości budynkowych. Liczby te oraz zakres czynności niezbędnych do ich wytworzenia, wskazują, że informacje żądane przez Fundację mają charakter informacji przetworzonych. Wniosek o oddalenie skargi uzasadniony został faktem, że Burmistrz Dzielnicy, nie jest w posiadaniu żądanych informacji więc nie mógł ich udostępnić. Burmistrz, działając w zaufaniu do swoich służb, pozostawał w przekonaniu, niestety błędnym, że sprawa z wniosku Fundacji została już skutecznie załatwiona. Burmistrz Dzielnicy [...] W. wystosował w dniu [...] września 2015 r. pismo do skarżącego zawiadamiając, że nie dysponuje informacją publiczną w zakresie obejmującym pkt 1-3 wniosku. Poinformował, że adresatem wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie powinien być Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] W. z siedzibą przy ul. [...] W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast w przepisie art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia informacji mających przymiot informacji publicznych. Uwzględniając powyższe w orzecznictwie przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, przez którą rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Bliższa analiza art. 6 udip wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, Lex nr 1264728). Stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 i 3 udip, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organu władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, będące w posiadaniu takich informacji. W niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej czyli Burmistrz Dzielnicy [...] W. jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Bez wątpienia również wniosek Fundacji [...] w W., dotyczy informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Udzielenie informacji publicznej w sprawie indywidualnej następuje poprzez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej, której treścią jest właśnie żądana informacja (zob. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 108). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 14 ust. 1 udip, w myśl której winno ono nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem w terminie określonym w art. 13 udip. W tym terminie powinien więc być załatwiony przez udzielenie informacji lub ewentualnie wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 udip. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że dany akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność nie powinna zostać dokonana. W niniejszej sprawie podkreślić należy, że działający w sprawie organ nie rozpatrzył zgodnie z obowiązkiem wynikającym z ustawy o dostępnie do informacji publicznej wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. w zakresie punktów od 1 do 3. Z pisma organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. wynika, że Burmistrz Dzielnicy zakwalifikował żądane przez Fundację informacje do kategorii informacji publicznej przetworzonej. W reakcji na powyższe skarżący pismem z dnia [...] listopada 2014 r. nie zgodził się z tym twierdzeniem, podnosząc, że żądane informacje posiadają przymiot informacji prostych, których zebranie i udzielenie nie zaburzy funkcjonowania organu, ani nie łączy się z zaangażowaniem znacznych środków kadrowych czy finansowych. Jednocześnie skarżący wskazał, że uzyskanie powyższych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Fundacji [...] w interesie publicznym będzie udostępnienie informacji dotyczących gospodarowaniem mieniem publicznym. Skarżąca Fundacja stwierdziła, że każdy podatnik ma prawo wiedzieć w jaki sposób zarządzane jest mienie publiczne i czy z tego powodu nie ma żadnych strat w finansach publicznych. Uzyskanie tych informacji może pozwolić na dokonanie analizy gospodarowania nieruchomościami publicznymi i ewentualnie w miarę potrzeby do formułowania nowych pomysłów i strategii w zakresie bardziej efektywnego zarządzania mieniem publicznym. Wobec wskazanego powyżej stanu faktycznego sprawy, prawidłową reakcją organu winna być ponowna analiza sprawy w przedmiocie zakwalifikowania żądanych informacji do zakresu informacji prostej bądź też przetworzonej. W momencie podtrzymania przez organ opinii w przedmiocie uznania żądanych informacji za informacje przetworzone, organ powinien dokonać analizy tego, czy fundacja właściwie uzasadniła, wniosek o informację przetworzoną. Natomiast w przypadku uznania, że przytoczone przez Fundację uzasadnienie szczególnej istotności dla interesu publicznego jest niewystarczające, organ powinien sam dokonać stosownej analizy wnioskowanych informacji. Burmistrz Dzielnicy powinien ocenić czy udostępnienie żądanych informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku stwierdzenia przez organ braku przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, kolejnym etapem postępowania powinno być wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt od 1 do 3 wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. Burmistrz Dzielnicy [...] W. pozostaje w bezczynności ponieważ nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Wobec braku wymaganej przepisami prawa, reakcji organu na przedmiotowy wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r., orzekający w sprawie skargi na bezczynność Sąd, nie ma podstaw do tego, by zamiast organu przesądzać o tym czy żądane informacje należy zakwalifikować do informacji prostych czy też przetworzonych. Byłoby to bowiem naruszenie zasady sądowej kontroli postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Sąd zobowiązał Burmistrza Dzielnicy [...] W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji o udostępnienie informacji publicznej przyjmując, że działanie organu wyczerpuje znamiona bezczynności. Jednocześnie podkreślić należy, że skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożony został do Burmistrza Dzielnicy [...] W., natomiast żądane informacje znajdują się w jednostce organizacyjnej nadzorowanej przez Burmistrza, to organ ten, ma obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku. Jednocześnie Sąd uznał, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie organu nie nosi znamion lekceważenia wnioskodawcy, świadczy raczej o braku odpowiedniej organizacji w rozpatrywaniu wniosków o informację publiczną. Powyższe nie uzasadnia również, zdaniem Sądu, wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.