II SAB/Wa 945/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. oddala skargę. P. S. mailem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zwrócił się do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z listem dotyczącym budowy studni przy leśniczówce K. zrealizowanej przez Nadleśnictwo W. w 2014 r. W piśmie tym stwierdził, że w jego ocenie przy budowie tej studni doszło do naruszenia prawa, w tym popełnienia przestępstw, przez nadleśniczego Nadleśnictwa W.. W reakcji na te doniesienia Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych (DGLP) podjęła działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy, m.in. wystosowała do Dyrektora RDLP w S. pismo z dnia [...] maja 2015 r. (przekazane do wiadomości skarżącego) z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz udzielenie w trybie pilnym wyczerpującej informacji zwrotnej. Na podstawie uzyskanych informacji stwierdzono, że prace związane z budową ujęcia wody dla leśniczówki K. zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami, m. in. z zakresu prawa budowlanego, prawa wodnego oraz prawa geologicznego i górniczego. W dniu [...] czerwca 2015 r. P. S. ponownie zwrócił się do DGLP z mailem, w którym wyliczył pisma wysłane do DGLP w dniach: [...] kwietnia, [...] maja i [...] maja br. oraz zapytał, czy i kiedy otrzyma na nie odpowiedzi. DGLP odpowiedziała pismem z dnia [...] lipca 2015 r. i wskazała, że otrzymał on już odpowiedź w piśmie z dnia [...] maja br., a w reakcji na pismo z dnia [...] kwietnia br. do jego informacji przesłane zostało pismo adresowane do RDLP w S. z dnia [...] maja br. Ponadto poinformowała wnioskodawcę, że z informacji uzyskanych od RDLP w S. wynika, iż wszystkie prace związane z budową ujęcia wody zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, prawa wodnego oraz prawa geologicznego i górniczego. Następnie w dniu [...] czerwca 2015 r. P. S. skierował do DGLP wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie pisma RDLP w S. skierowanego do DGLP będące odpowiedzią na pismo DGLP z dnia [...] maja 2015 r. DGLP pismem z dnia [...] lipca 2015 r. poinformowała wnioskodawcę, że żądane pismo nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie przypomniała, że wyjaśnienia dotyczące budowy studni zostały wnioskodawcy przekazane w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Następnie, dnia [...] sierpnia 2015 r. do DGLP wpłynął e-mail skarżącego, skierowany również do Ministra Środowiska, zawierający polemikę ze stanowiskiem DGLP mającą wykazać, że wnioskowane pismo RDLP w S. stanowi informację publiczną. DGLP odpowiedziała pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., w którym podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. W dniu 24 sierpnia 2015 r. P. S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy oraz podniósł, że w jego ocenie żądany dokument ma charakter informacji publicznej, ponieważ zawiera informację sporządzoną na potrzeby związane z realizacją zadania publicznego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga P. S. oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych uszczegółowiło tę definicję, wskazując, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Dyrektor Generalny Lasów Państwowych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy żądane przez skarżącego pismo Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w S. skierowane do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych będące odpowiedzią na pismo DGLP z dnia [...] maja 2015 r. ma charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu powyższe pismo charakteru informacji publicznej nie posiada. Stanowi ono bowiem stanowisko wobec zarzutów skarżącego, nieopatrzone podpisem funkcjonariusza publicznego. Zatem pismo to ma walor dokumentu wewnętrznego – odpowiedzi na zapytanie organu nadrzędnego. Zostało przygotowane i sporządzone tylko po to, by można było wyjaśnić zasygnalizowane przez skarżącego problemy związane z budową studni przy leśniczówce K. zrealizowanej przez Nadleśnictwo W. w 2014 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, z czym w pełni zgadza się Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). W podobnym tonie wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie decyzji właściwej wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Konkludując żądanie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej pisma Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w S. skierowanego do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych będącego odpowiedzią na pismo DGLP z dnia [...] maja 2015 r., które w istocie ma charakter dokumentu wewnętrznego, nie mogło zostać przez organ uwzględnione. Należy bowiem uznać, że pismo to nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu cytowanej ustawy. Wprawdzie dotyczy ono konkretnej sprawy, ale jeżeli nawet dokumentuje sferę faktów to jest pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności, a jeżeli projektuje określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczy sfery zamierzeń, a nie faktów. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku P. S. o udostępnienie pisma RDLP. Skoro bowiem żądany dokument nie jest informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno – technicznej, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika natomiast, że w takiej sytuacji organ powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. II akt SA/Gd 185/13, Lex nr 1330731), co też organ uczynił. Dlatego też należy uznać, że sprawa została załatwiona prawidłowo i brak jest bezczynności w sposobie jej załatwienia. Tym bardziej nie można przypisać takiemu działaniu organu cech rażącego naruszenia prawa. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.