II SAB/Wa 946/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Sędzia WSA – Adam Lipiński (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...] "[...]" w W. w przedmiocie informacji publicznej – oddala skargę – S. P. pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zwrócił się do Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w W. o udostępnienie mu, w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, następujących informacji: Ilu członków Koła przyjęto w okresie od 1 stycznia 2005 r. do chwili obecnej?; W jakich datach poszczególni przyjęci jak pkt 1 członkowie złożyli deklaracje członka PZŁ lub wniosek/podanie/prośbę o przyjęcie do KŁ "[...]"?; W jakich datach poszczególni przyjęci jak pkt 1 członkowie uiścili wpisowe?; Jakich członków koła zwolniono z obowiązku uiszczania składki członkowskiej w kole?; Jacy członkowie Kola korzystali w okresie jak pkt 1 z prawa urlopowania się z członkostwa w PZŁ lub Kole?; W jakim okresie poszczególni członkowie korzystali z urlopów jak pkt 5?. We wniosku tym S. P. prosił także o przesłanie kopii uchwał w sprawach jak wyżej, a w przypadku braku możliwości wykonania kopii, umożliwienie wglądu z możliwością samodzielnego wykonania fotokopii. Co do formy udostępnienia informacji, S. P. wskazał na jej udostępnienie z możliwością kopiowania w siedzibie Koła, ewentualnie o przesłanie informacji w formie wydruku, pocztą na jego adres. W odpowiedzi na wniosek, Koło Łowieckie nr [...] "[...]" w W., pismem z dnia 15 lipca 2014 r. wskazało, iż w odniesieniu do żądań zawartych we wniosku w pkt 1 – 6, z uwagi na fakt, iż żądane informacje nie istnieją obecnie we wnioskowanej treści i postaci, a ich wytworzenie, według zakreślonych przez zainteresowanego indywidualnych kryteriów, wymaga podjęcia działań analitycznych i intelektualnych oraz wiąże się z zaangażowaniem dodatkowych sił i środków, nie może udostępnić żądanych informacji, z uwagi na fakt, iż mają one charakter informacji publicznej przetworzonej, a jej wytworzenie i udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazując na powyższe okoliczności, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Koło wezwało S. P. do wykazania w terminie 14 dni powodów, dla których udostępnienie żądanych informacji, w tym zakresie, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast w odniesieniu do żądania przesłania kopii uchwał w sprawach wymienionych we wniosku w pkt 1 – 6, załączono do niniejszego pisma kserokopie uchwał Zarządu Koła podjętych w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do chwili obecnej w sprawach: przyjęcia członków koła, korzystania przez członków koła z prawa urlopowania się, z zastrzeżeniem, iż informacje te podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, o czym stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Jednocześnie poinformowano, że Zarząd Koła we wskazanym okresie nie podejmował uchwał w sprawach wymienionych we wniosku w pkt 2, 3 i 4. W piśmie z dnia 23 lipca 2014 r. S. P. zakwestionował żądaną informację jako informację przetworzoną, bowiem znajduje się ona w dokumentacji Koła, rutynowo prowadzonej na podstawie ustawy Prawo Łowieckie i wydanych instrukcji to jest: deklaracji członów koła, książki protokołów posiedzeń zarządu koła, uchwały zarodu koła. Zatem udostępnienie informacji wymaga jedynie podjęcia czynności techniczno-biurowych i nie jest zaspokojeniem "indywidualnych kryteriów". Twierdził także, iż członkowie kół łowieckich są osobami zaliczanymi do "innych podmiotów wykonujących zadania administracji państwowej" a więc osobami wykonującymi zadania publiczne i ich dane w postaci imion i nazwisk nie podlegają ochronie wynikających z przepisów ochronie danych osobowych. W takiej sytuacji wymazywanie nazwisk i imion nie znajduje uzasadnienia i stanowi utrudnienie w odbiorze należnej informacji publicznej. Zarząd Koła, w piśmie z dnia 6 sierpnia 2014 r. wskazał, iż nie widzi podstaw prawnych do udzielania dodatkowych informacji oraz wskazał, iż żądane informacje (poza udzielonymi już przy piśmie z dnia 15 lipca 2014 r.) nie mają charakteru informacji publicznych i nie dotyczą tej kategorii spraw. W tym stanie sprawy S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej Kołu Łowieckiemu nr [...] "[...]" w W. zarzucił bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, zażądanej wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. i wniósł o: 1. Nakazanie organowi zobowiązanemu udzielenia informacji publicznej w sposób jaki został przywołany we wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r.; 2. Zasądzenie od skarżonego kosztów postępowania sądowego wg. norm prawem przypisanych; 3. Uznanie, że zachowanie organu wyczerpuje przesłanki art. 149 §1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi i jest rażącym naruszeniem prawa; 4. Nałożenie na organ skarżony grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 wyżej wskazanej ustawy; 5. Powiadomienie, w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 155 wyżej wskazanej ustawy, organu zwierzchniego – Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego o uchybieniach w postępowaniu skarżonego organu Koła Łowieckiego nr [...] "[...]" w W. W uzasadnieniu skargi S. P. podkreślił, iż żądana informacja dotyczy sprawowania zadań administracji państwowej na majątku Skarbu Państwa i jest możliwa do udostępnienia w zakresie zwykłych czynności kancelaryjnych. Skarżący zakwestionował zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej i zażądanie od niego wykazania szczególnego interesu społecznego w jej uzyskaniu. Wskazał na publiczny charakter działalności Polskiego Związku Łowieckiego i rolę w tej działalności Kół łowieckich. Na poparcie swoich twierdzeń przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie nr [...] "[...]" w W. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Argumentując żądanie odrzucenia skargi, Koło wskazało na niekonsekwencję zawartą w jej uzasadnieniu – skarżący powołał się na wniosek z dnia 20 marca 2014 r., gdy tymczasem jego wniosek pochodził z dnia [...] lipca 2014 r. Natomiast argumentując żądanie oddalenia skargi, Koło wskazało na udostępnienie skarżącemu części żądanych informacji, co nastąpiło pismem z dnia 15 lipca 2014 r. i niewykazanie przez skarżącego szczególnego interesu prawnego w udostępnieniu pozostałych informacji. Jednocześnie Koło wskazało, iż nieudostępnione informacje nie mają cech informacji publicznych wskazanych w art.1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Na rozprawie skarżący cofnął żądanie zawarte w pkt 5 skargi i podtrzymał skargę. Przedstawiciele Koło Łowieckie nr [...] "[...]" w W. wnieśli ostatecznie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, w rozumieniu tej ustawy, żądanej informacji. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy (kryterium przedmiotowe) i podmiotowy (kryterium podmiotowe)ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak wypełnienia chociażby jednego z tych kryteriów uniemożliwia zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn.. P 25/12; wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02). Krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wyodrębniony poprzez bardzo ścisłe kryteria podmiotowe, zawarte w art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kryteria te określono albo przez przynależność podmiotu zobowiązanego do władz publicznych różnych szczebli (w tym także samorządowych) albo do szeroko rozumianych podmiotów wykonujących zadania publiczne. W niniejszej sprawie nie ulega żadnej wątpliwości, że Koło Łowieckie nr [...] "[...]" w W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Obowiązek ten spoczywa wprost na Polskim Związku Łowieckim i dlatego spoczywa także na podstawowych jego strukturach organizacyjnych, tym bardziej iż Koła łowiecki posiadają znaczna samodzielność w zakresie swojej działalności w tym posiadają także osobowość prawną. Naczelny Sąd Administracyjny (wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13) trafnie wywiódł, że Polski Związek Łowiecki (także jego struktury terenowe) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej , do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Mocą ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), prawodawca przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej, w tym m. in. prowadzenie gospodarki łowieckiej, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących (art. 34). Związek realizuje także inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy – ze względu na ich cel – mają charakter publiczny. O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Łowieckiego świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4-7 ustawy – Prawo łowieckie). To wszystko sprawia, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co istotne, zadania określone w art. 34 ustawy – Prawo łowieckie mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe, koła łowieckie. Wskazane statutem organy okręgowe koordynują i nadzorują działalność kół łowieckich oraz członków – osób fizycznych niezrzeszonych w kołach łowieckich (art. 33 ust. 4 ustawy – Prawo łowieckie). Koła łowieckie, jako statutowe organy Polskiego Związku Łowieckiego wyposażone są zatem we własne władcze kompetencje i także w świetle utrwalonego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, że są podmiotami, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej z racji wykonywania przez Związek i wprost przez jego Koła łowieckie zadań publicznych i legitymowanymi w sprawie bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Zatem zostało wypełnione kryterium podmiotowe, warunkujące stosowanie do podmiotu zobowiązanego postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wypełnienie tego kryterium przez Koło Łowieckie nr [...] "[...]" w W. nie jest kwestionowane przez żadną ze stron niniejszego sporu. Pozostaje wyjaśnić czy zostało również spełnione kryterium przedmiotowe do stosowania niniejszej ustawy. W tym zakresie wskazać należy, iż odnośnie części zagadnień wskazanych we wniosku S. P. z dnia [...] lipca 2014 r. informacja został mu udostępniona. Otóż pismem z dnia 15 lipca 2014 r., w zakresie żądania wniosku, przesłania kopii uchwał w sprawach wymienionych we wniosku w pkt 1 – 6, załączono do niniejszego pisma kserokopie uchwał Zarządu Koła podjętych w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do chwili obecnej w sprawach: przyjęcia członków koła oraz w sprawach korzystania przez członków koła z prawa urlopowania. Jednocześnie w piśmie z dnia 15 lipca 2014 r. poinformowano, że Zarząd Koła we wskazanym okresie nie podejmował uchwał w sprawach wymienionych we wniosku w pkt 2, 3 i 4. Zatem w zakresie żądania przedstawienia stosownych uchwał Zarządu Koła wniosek ten został w całości załatwiony, poprzez udostępnienie żądanej przez S. P. informacji. Nadto poprzez przesłanie uchwał dotyczących przyjęcia członków, Koło zrealizowało również pkt 1 wniosku. Wskazać tu należy, iż jakkolwiek skarżący w skardze zarzucał bezczynność co do braku realizacji przez Koło w całości jego wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., to jednak nigdy w swoich pismach nie zakwestionował, ani nie zaprzeczył aby dokumentów i informacji zawartych w piśmie z dnia 15 lipca 2014 r. nie otrzymał. Powyższe ustalenie stanowi, iż w tej części skarga nie była uzasadniona, albowiem przed jej wniesieniem informacja została skarżącemu udostępniona. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy Koło zasadnie odmówiło skarżącemu udostępnienia informacji, co do pozostałych zagadnień wskazanych we wniosku – to jest pkt od 2 do 6 wniosku. Koło łowieckie nie było w niniejszej materii konsekwentne. Raz twierdziło, iż pytania te stanowią informację publiczną przetworzoną, w innych zaś pismach wyrażało pogląd, iż powyższe zagadnienia w ogóle nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zagadnienia zawarte w pkt od 2 do 6 wniosku nie stanowią informacji publicznej. W istocie nie dotyczą one zagadnień statystycznych, wiedzy o ilości i datach złożonych deklaracji członkowskich, datach uiszczenia wpisowego, czy ilości członków zwolnionych z tego obowiązku, ilości członków urlopowanych i okresów korzystania z tych urlopów, ale dotyczą wprost imiennych informacji o konkretnych członkach, dotyczą indywidualnych spraw konkretnych członków. Swoje pytania skarżący formułuje używając stwierdzenia "poszczególni członkowie" albo "jacy członkowie". Takie sformułowania pytań w pkt od 2 do 6 wniosku, wymaga aby udzielenie prawidłowej odpowiedzi na powyższe pytania łączyło się z podania imion i nazwisk poszczególnych członków, spełniających swoim działaniem treść poszczególnych pytań skarżącego. W taki sposób sformułowane pytania nie odnoszą się do sfery publicznej, zakreślonej w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale do sfery prywatnej. Udzielenie na nie odpowiedzi wymaga bowiem podania z imienia i nazwiska jacy konkretnie członkowie zostali przyjęci do Koła Nr [...] i w jakich datach złożyli deklarację, którzy z nich, także imiennie wskazani, uiścili wpisowe, a których z tego obowiązku zwolniono oraz jacy oznaczeni z imienia i nazwiska członkowie i w jakim okresie korzystali z urlopowania. Wskazać należy, iż brak jest jakichkolwiek podstaw aby poszczególnych członków PZŁ czynić osobami publicznymi i wymagać ujawniania ich nazwisk w kontekście realizowania albo barku realizowania przez nich obowiązków oraz praw członkowskich w PZŁ. Członek PZŁ nie jest ani funkcjonariuszem publicznym ani osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu ustaleń zawartych w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego (porównaj wyroki TK: z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05; z dnia 2 czerwca 1997 r., sygn. K 21/96; z dnia 11 października 2006 r., sygn. P 3/06), ani osobą wymienioną w katalogu wskazanym w art. 115 §13 i § 19 Kk. Co prawa w polskim prawie brak jest sformułowania pojęć "funkcjonariusz publiczny" czy "osoba pełniąca funkcje publiczne" dla potrzeb przedmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej (ustawa ta określa jedynie częściowo tę sferę w kategorii podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji), jednakże szeregowemu członkowi PZŁ nie można przypisać żadnej z takich cech. Z tych też przyczyn nie było zasadne powoływanie się w niniejszej sprawie, przez Koło "[...]", w odmowie udostępnienia informacji, na przymiot informacji publicznej przetworzonej, albowiem skoro żądana informacja w ogóle nie posiadała cech informacji publicznej, to rozważanie przymiotu informacji przetworzonej (art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) jest w takiej sytuacji pozbawione jakiegokolwiek sensu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie docenia złożone w skardze wyjaśnienia S. P., co do jego intencji, dowiedzenia się o sposobie zarządzania majątkiem PZŁ w Kole łowieckim "[...]", jednakże Sąd nie ocenia intencji skarżącego ale samą treść złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy w niniejszej sprawie wyraźnie podkreślić, iż sposób realizacji przez poszczególnego członka uprawnień i obowiązków członkowskich nie stanowi informacji publicznej, ale sprawy prywatne tego członka i Związku. Koło łowieckie "[...]" trafnie przywołało w odpowiedzi na skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 154/12, stwierdzający w tezie 3, iż w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być ujawnione jedynie informacje zbiorcze, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela tą argumentację i pomimo, iż odnosi się ona do udostępniania danych zawartych w informacjach podatkowych, znajduje ona pełne zastosowanie również do niniejszej sprawy. Informację publiczną cechuje pewna ogólność, taką informacją są na ogół zagadnienia ujmowane nie personalnie, od strony indywidualnych osób, ale ujmowane zbiorczo, chyba że dotyczą wprost osób publicznych albo osób pełniących funkcję publiczne. Skoro w zakresie nieudostępnionej skarżącemu informacji, zagadnienia podniesione we wniosku (pkt 2 – 6) nie mają charakteru informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to Koło łowieckie "[...]" odmawiając udostępnienia takiej informacji, niezależnie od podanych przyczyn tej odmowy, nie pozostawało w bezczynności. Wszystkie wyżej omówione ustalenia nakazywały oddalenie skargi w całości. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.