II SAB/Wa 947/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w przedmiocie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Skarżący R. S. pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. zwrócił się do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, w oparciu o art. 37 ust. 1 i art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 i art. 4 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienia mu wszystkich informacji publicznych udostępnionych w Biuletynach Informacji Publicznej opublikowanych na stronach internetowych poprzez umożliwienie dostępu do stron internetowych zawierających informacje publiczne z możliwością pobrania plików udostępnionych na tych stronach lub poprzez udostępnienie w/w informacji publicznych na nośnikach elektronicznych. Żądane informacje mogą być zapisane w formie plików (np. PDF) np. na płycie CD/DVD. Dyrektor Biura Dyrektora Generalnego Służby Więziennej pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] udzielił skarżącemu informacji, że jego żądanie nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia informacji i nie może on zmierzać do inicjowania działań, ani dotyczyć niesprecyzowanych zamierzeń. Innym słowy, nie mają waloru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej oraz polemika z dokonanymi ustaleniami. Jednocześnie wskazano skarżącemu, że został on poinformowany pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o możliwości zapoznania się z informacją publiczną w jednostkach penitencjarnych. Dyrektor Biura Dyrektora Generalnego Służby Więziennej kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], podtrzymał stanowisko zawarte we wskazanym już wyżej piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] W skardze z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący R. S. zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 – 3 Konstytucji poprzez pozbawienie go prawa dostępu do informacji publicznej opublikowanej w Biuletynach Informacji Publicznej zamieszczonych na stronach internetowych, 2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne kwestionowanie jego prawa do uzyskania informacji publicznej w żądanym zakresie, 3. art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie bez zbędnej zwłoki, 4. art. 16 ust. 1 ustawy poprzez brak wydania decyzji w sytuacji gdy stanowisko organu było negatywne wobec jego wniosku, 5. art. 3 ust. 1pkt 1 w zw. z art. 4 us.t 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust 3 w zw. z art 6 ustawy poprzez długotrwałą bezzasadną odmowę udostępnienia informacji publicznej dotyczących władzy publicznej. W tej sytuacji wniósł o: 1. zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r., 2. stwierdzenie, iż bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. stwierdzenie, iż podmiot zobowiązany nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 w związku z art 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obszernym uzasadnieniu – powołując się na stan faktyczny sprawy – podał, że miał on prawo do uzyskania żądanej informacji i powołał się na treść z art 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 15 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 5, art. 13 ust 1 i art 15 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz na stanowisko judykatury. Następnie wskazał, że organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, a wskazane za pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] strony internetowe nie otwierają się, bądź otwierają się po dłuższym oczekiwaniu, jednakże nie można na nich otworzyć żadnego dokumentu, bowiem to z winy organu szybkość łącza jest ograniczana. Ponadto dostęp do internetu umożliwia mu się 1 – 2 razy w tygodniu i w związku z tym osadzeni winni mieć nieograniczone prawo dostępu do łącza internetowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje podlega oddaleniu, bowiem organ nie dopuścił się naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Dyrektor Generalny Służby Więziennej, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zatem spełniona została przesłanka podmiotowa. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przy żądaniu uzyskania informacji publicznej nie jest wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Niezależnie od powyższego zaakcentować w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwe jest, iż zgłoszone przez skarżącego żądanie z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie mogło zostać przez organ uwzględnione i słusznie, chociaż z błędnym uzasadnieniem – co jednak zdaniem Sądu nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, a o czym mowa poniżej – poinformowano wymienionego pismami z dnia [...] sierpnia 2015 r. i z dnia [...] sierpnia 2015 r. Z tego mianowicie powodu, że – jak wskazano cytując powyżej w uzasadnieniu prawnym wyroku przepis art. 10 ust. 1 ustawy – wnioskowana informacja została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jak zresztą wskazuje sam skarżący. Również z tego samego powodu, jak przesądzono od dawna w orzecznictwie sądów administracyjnych, odmowa udostepnienia informacji publicznej, która jest już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, następuje w postaci czynności materialno – technicznej, nie zaś na mocy decyzji, a z czego skarżący czyni zarzut. Wskazać również należy skarżącemu, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy ma charakter wiążący i nie zezwala na odmienne traktowanie osób odbywających karę pozbawienia wolności. Fakt osadzenia w zakładzie karnym nie przesądza z góry, iż skazany jest pozbawiony dostępu do internetu, a w konsekwencji zapoznania się z Biuletynem Informacji Publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 102a § 2 kodeksu karnego wykonawczego, za zgodą dyrektora zakładu karnego, skazany ma możliwość uzyskania dostępu do internetu i jak wynika ze stanowiska skarżącego, z możliwości tej korzysta, jednak w organicznym zakresie. Jak wskazał naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 481/12, "Osadzony w zakładzie karnym musi liczyć się z ograniczeniami swobód i wolności, które są nieodzownym elementem wykonywania kary w warunkach izolacyjnych. Co do zasady nadal przysługują mu wszystkie prawa i wolności gwarantowane w Konstytucji (poza prawem do wolności osobistej). Powyższe zasady respektuje także polski kodeks karny wykonawczy, który nie pozbawia w sposób bezwzględny osadzonego w zakładzie karnym dostępu do Internetu. (...) Oznacza to, że osoba skazana na pobyt w zakładzie karnym może dochodzić swoich praw w zakresie dostępu do Internetu na zasadach ogólnych, przewidzianych w ustawie kodeks karny wykonawczy. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, jeśli zdaniem skarżącego dyrektor zakładu karnego narusza jego prawo w zakresie dostępu do Internetu, to zgodnie z art. 6 § 2 kodeksu karnego wykonawczego może on składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie, którymi – według art. 2 pkt 5 – są m.in. dyrektor okręgowy i Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Ponadto odrębny tryb składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu przewiduje art. 102 okt 10 kodeksu karnego wykonawczego, zgodnie z którym skarżący ma prawo do przedstawiania ich w nieobecności innych osób administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Ponadto pkt 11 powołanego przepisu przewiduje prawo osób skazanych do prowadzenia korespondencji z organami ścigania, wymiaru sprawiedliwości i innymi organami państwowymi, organami samorządu terytorialnego, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Praw Dziecka oraz organami powołanymi na podstawie ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka". W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.