II SAB/Wa 948/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (spraw.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. W. oraz M. W. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpatrzenia wniosku skarżących M. W. i M. W. z dnia [...] marca 2014 r o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie żądania obejmującego lata 2005 - 2010, zaś odnośnie żądania obejmującego lata 2010 - 2013 w części dotyczącej udostępnienia imion i nazwisk stron umów oznaczonych we wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżących M. W. oraz M. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 21 marca 2014 r. M. i M. W. zwrócili się do Wójta Gminy P., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie kserokopii umów o dzieło i umów zlecenia, zawieranych przez Urząd Gminy za lata 2005-2013. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ przesłał wnioskodawcom kserokopie umów oznaczonych we wniosku, a dotyczących lat 2010-2013, na których zakreślono imiona i nazwiska stron tych umów. Nie czując się usatysfakcjonowanymi wnioskodawcy wywiedli skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu. W uzasadnieniu przytoczyli szereg argumentów przemawiających za tezą, że dane osobowe stron umów zawieranych przez podmioty publiczne, podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że rozpoznając wcześniejszy wniosek tych samych skarżących, pismem z dnia 17 marca 2014 r. poinformował ich o tym, z kim Urząd Gminy zawierał umowy zlecenia i umowy o dzieło w latach 2010-2013. Powyższe w odczuciu organu przemawia więc za przyjęciem, że nie sposób przypisać mu zarzutu bezczynności w rozpoznaniu spornego wniosku. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, skarżący przyznali, że otrzymali wykaz stron umów za lata 2010-2013, lecz m.in. z uwagi na inne kwoty określające wartość umów, wskazane w tym zestawieniu, i inne wynikające z umów, nie sposób dokładnie przyrównać poszczególnych nazwisk do poszczególnych umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należało, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wniosek strony został zrealizowany, ewentualnie, czy organ odniósł się do treści żądania w jeden ze sposobów dopuszczonych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. W pierwszej kolejności należało więc dokonać oceny charakteru żądanej przez wnioskodawcę informacji. Zdaniem tutejszego Sądu, treści oznaczone we wniosku strony można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu i działaniami przez niego podejmowanymi, a mającymi za przedmiot dysponowanie publicznym mieniem. Nadto okoliczność takiej kwalifikacji informacji będącej przedmiotem wniosku, nie była kwestionowana przez organ na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak też sądowego. Nie budzi także wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wójt Gminy P. jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia było to, czy organ udzielił odpowiedzi na sporny wniosek. Przy czym podkreślenia wymaga okoliczność, iż odpowiedź na wniosek winna mieć charakter stanowczy i opierać się na pełnej wiedzy organu w zakresie tematyki oznaczonej we wniosku. Nadto wyraźnego podkreślenia wymaga również to, że uwzględnienie wniosku strony może nastąpić jedynie w formie określonej we wniosku. Jak to już bowiem wskazano wyżej, to do wnioskodawcy należy uprawnienie do określania sposobu udostępnienia konkretnej informacji. Organ będąc w posiadaniu żądanej informacji jest więc zobowiązany do jej udostępnienia w sposób określony we wniosku. Jeżeli zaś organ dojdzie do przekonania, że taki sposób udostępnienia informacji pociągałby za sobą powstanie po jego stronie dodatkowych kosztów, winien zastosować procedurę opisaną w art. 15 omawianej ustawy. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do konkluzji, iż organ dopuścił się bezczynności. Wbrew twierdzeniom organu, zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, nie sposób bowiem skutecznie przyjąć, iż odpowiedź udzielona wnioskodawcom stanowiła realizację żądania strony w sposób i formie oznaczonej we wniosku. W pierwszej kolejności należało bowiem podkreślić, że zakres żądania obejmował okres od 2005 r. do 2013 r. Organ przesłał zaś wnioskodawcom żądane umowy jedynie za okres od 2010 r. do 2013 r. Nie wyjaśnił przy tym powodów, dla których nie przesłał żądanych umów obejmujących okres od 2005 r. do 2010 r. W tym zakresie organ nie przedstawił żadnego stanowiska. To zaś prowadzi do konkluzji, że w powyższej części organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku stron. Dodatkowo podnieść należało, że udostępnienie wnioskodawcom kserokopii umów za lata 2010-2013, na których zakreślono dane osobowe stron tych umów, także stanowi o tym, że organ popadł w bezczynność w powyższym zakresie. Nie udostępniając przedmiotowych danych osobowych stron spornych umów, nie wydał bowiem stosownej decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, winna zaś przybrać formę decyzji administracyjnej. Brak jest też przesłanek dla uznania, że omawianych danych osobowych organ nie musiał udostępniać z uwagi na fakt, że rozpoznając wcześniejszy wniosek stron, pismem z 17 marca 2014 r. poinformował wnioskodawców o tym, z kim Urząd Gminy zawierał umowy zlecenia i umowy o dzieło w latach 2010-2013. Zestawiając bowiem powyższą informację z kserokopiami przesłanych wnioskodawcom umów, niemożliwym jest przyporządkowanie konkretnych danych osobowych do konkretnych umów, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Powyższe uniemożliwia więc konkluzję, że organ zwolniony był od obowiązku udostępnienia stronom żądanych umów wraz z pełnymi danymi osobowymi ich stron. W świetle powyższego jako zasadny jawi się wniosek skarżących, iż organ, popadł w bezczynność, w zakresie określonym w niniejszej skardze. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zaś o kosztach rozstrzygnął zgodnie z dyspozycją art. 200 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z datą pisma organu, zawierającego kserokopie umów za lata 2010-2013, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy stanowczej odpowiedzi na zgłoszone żądanie, nie jawi się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zd. ostatnie ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy również mieć na względzie fakt, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku. Pewnego rodzaju nieporadność organu może zaś być jedynie oceniana jako skutek małego doświadczenia w rozpoznawaniu wniosków o udzielenie informacji publicznej.