II SAB/Wa 981/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi H.G. na bezczynność Dyrektora Centrum Usług Wspólnych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Centrum Usług Wspólnych do rozpatrzenia wniosku skarżącego H. G. z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Centrum Usług Wspólnych na rzecz skarżącego H.G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. G., w formie elektronicznej, powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w dniu [...] września 2014 r. złożył do Centrum Usług Wspólnych wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej kosztów realizacji zlecenia Ministerstwa Edukacji Narodowej dotyczącego druku podręcznika [...] tj. jakie koszty i w jakiej wysokości poniosło Centrum Usług Wspólnych w związku z realizacją tego zlecenia. Centrum Usług Wspólnych w dniu [...] września 2014 r. odpowiadając na wniosek, poinformowało wnioskodawcę, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera precyzyjny katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji, który nie obejmuje Centrum Usług Wspólnych, jako przedsiębiorcy pokrywającego koszty swojej działalności oraz zobowiązania z uzyskiwanych przychodów. Nawet przyjmując, iż Centrum Usług Wspólnych należałoby do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, informacja o wysokości wszelkich ponoszonych kosztów i ich charakterze stanowiłaby tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacja taka ujawniałaby nieznane powszechnie szczegóły działalności handlowej i organizacyjnej Centrum Usług Wspólnych, takie jak np. ceny jednostkowe nabycia środków potrzebnych do działalności wydawniczej, co stanowiłoby tajemnicę handlową, czy ilość pracowników zaangażowanych w poszczególne procesy produkcyjne, co stanowi tajemnicę organizacyjną przedsiębiorstwa. H. G. w reakcji na udzieloną odpowiedź, w dniu [...] września 2014 r. poprosił o sprecyzowanie, czy jest ona odmową udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy Centrum Usług Wspólnych stoi na stanowisku, że ponieważ nie podlega powołanej powyżej ustawie, to jego wniosek jest bezzasadny. Zaznaczył, że jeżeli udzielona odpowiedź jest odmową, to nie spełnia ona kryteriów określonych w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i należy ją niezwłocznie skorygować. H. G. w dniu [...] października 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Centrum Usług Wspólnych polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Centrum Usług Wspólnych do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że posiada przedmiotowy dokument, a zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacę udostępnia podmiot, który jest w jej posiadaniu. Nie istnieją również żadne wątpliwości – i nie są one również podnoszone przez Centrum Usług Wspólnych – że żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Twierdzenia, że Centrum Usług Wspólnych nie jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w ocenie skarżącego nie można uznać za błąd wynikający z problemów z interpretacją przepisów, skoro prowadzi ono Biuletyn Informacji Publicznej, a jego status, jako podmiotu obowiązanego został potwierdzony w orzecznictwie. Ponieważ organ nie udostępnił żądanej informacji, mimo że jest w jej posiadaniu, a także nie wydał decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostaje on w bezczynności. Dyrektor Centrum Usług Wspólnych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że posiada odrębną od Skarbu Państwa osobowość prawną i jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Centrum Usług Wspólnych nie zawarło umowy zlecenia, ani żadnej innej z Ministerstwem Edukacji Narodowej na druk podręcznika [...]. Dlatego też sensu stricte zawnioskowane przez skarżącego informacje nie istnieją, a co za tym idzie nie mogą zostać udostępnione. Druk podręcznika odbywał się w Centrum Usług Wspólnych na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów. Sam fakt, iż Centrum Usług Wspólnych wykonało technicznie druk podręcznika nie przesądza jakoby działanie to należało do sfery zadań publicznych. Zadaniami publicznymi są obowiązki nałożone ustawą, w tym także świadczenia o charakterze użyteczności publicznej. Działania Centrum Usług Wspólnych związanych z drukiem podręcznika nie miało oparcia w aktach prawnych i nie miało charakteru użyteczności publicznej, gdyż nie były adresowane do szerokiego grona osób w celu zaspokojenia ich zbiorowych potrzeb, a do jednego konkretnego podmiotu, tj. Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Koszty związane z drukiem podręcznika Centrum Usług Wspólnych opłaciło ze środków własnych. Działalność Centrum Usług Wspólnych wykracza poza działalność publiczną i w tym zakresie nie powinno podlegać obowiązkowi udostępniania informacji publicznej na zasadach i trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Zawarte umowy z dostawcami, ich treść jak i wynikające z nich zobowiązania nie są w żaden sposób informacją publiczną. Zobowiązania te ponoszone są ze środków własnych Centrum Usług Wspólnych, nie zaś budżetowych i zawierane w imieniu własnym nie zaś w imieniu jakiejkolwiek jednostki administracji, dlatego też nie są one w żaden sposób związane ze sferą publicznoprawną. H. G. w piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2014 r. zarzucił organowi poświadczenie nieprawdy, a na potwierdzenie zajętego stanowiska przekazał kserokopię umowy z dnia [...] marca 2014 r. zawartą pomiędzy Kancelarią Prezesa Rady Ministrów a Centrum Usług Wspólnych, które zobowiązało się do wykonania zadania publicznego w postaci wydania podręcznika edukacji wczesnoszkolnej (...). W tym miejscu podać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skarga rozpoznawana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia - jak w rozpoznawanej sprawie - czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Dyrektorowi Centrum Usług Wspólnych bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o: a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, f) długu publicznym, g) pomocy publicznej, h) ciężarach publicznych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (ary. 6 ust. 2 powołanej ustawy). Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (...). Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej odnosi się do każdego podmiotu, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Centrum Usług Wspólnych jest instytucją gospodarki budżetowej, powstałą z przekształcenia w drodze sukcesji generalnej Centrum Obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przekształcania gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych w instytucje gospodarki budżetowej (Dz. U. Nr 181, poz. 1217). Zadania oraz tryb działania Centrum Usług Wspólnych zostały określone w zarządzeniu nr 16 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 października 2010 r. w sprawie utworzenia instytucji gospodarki budżetowej Centrum Usług Wspólnych przez przekształcenie gospodarstwa pomocniczego oraz nadania statutu. Z powyższych aktów prawnych jednoznacznie wynika, że Centrum Usług Wspólnych jest instytucją gospodarki budżetowej, która prowadzi działalność z wykorzystaniem środków budżetowych i wykonuje również zadania publiczne. Oznacza to, że jest podmiotem obowiązanym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowy zakres żądanych przez skarżącego informacji dotyczy wydatkowania środków publicznych w związku z realizacją umowy z dnia [...] marca 2014 r. zawartej pomiędzy Kancelarią Prezesa Rady Ministrów a Centrum Usług Wspólnych, które zobowiązuje się do wykonania zadania publicznego w postaci wydania podręcznika edukacji wczesnoszkolnej przeznaczonego dla klasy pierwszej szkoły podstawowej (§ 1 ust. 1 umowy) i otrzyma ono za wykonanie przedmiotu umowy zwrot kosztów (§ 7 ust. 1 umowy), które zostaną pokryte w całości ze środków budżetu państwa będących w dyspozycji Ministra Edukacji Narodowej (§ 7 ust. 1 umowy). Skoro zatem Centrum Usług Wspólnych jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej a nie rozpoznało wniosku skarżącego z dnia [...] września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w sposób i terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jego zachowanie nie polegało na milczeniu, lecz na błędnym przekonaniu, że żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej, a Centrum Usług Wspólnych nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto podać należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej, natomiast odmowa bądź umorzenie w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 art. 14 ust. 2 powołanej ustawy). Jednocześnie ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji ograniczył prawo do informacji publicznej m. in. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.