II SAB/Wa 983/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na decyzję bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nieusunięcia z opinii o służbie zapisu o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z 14 października 2014 r. J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nieusunięcia z opinii o służbie zapisu o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie okresowego opiniowania policjantów, jak i wydawania opinii o służbie podlegają wewnętrznej regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Powyższe rozporządzenie nie przewiduje w zakresie procedowania nad opiniami odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego i w żadnym z przepisów nie nadaje opiniującym statusu organu władzy publicznej. W związku z powyższym Komendant Główny Policji stwierdził, że skoro w sprawie wydania opinii o służbie nie działa jako organ władzy publicznej, to nie można skutecznie wymagać od sądu przeprowadzenia kontroli w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Dodatkowo organ podkreślił, że kognicja sądu administracyjnego w sprawie opinii o służbie jest wyłączona na mocy art. 5 pkt 3 P.p.s.a. W piśmie z 14 grudnia 2014 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. Stwierdził, że powoływanie się na wyłączenie kognicji Sądu z zakresu opiniowania jest tylko zabiegiem socjotechnicznym organu. Podniósł również, że przedmiotowa skarga nie dotyczy zakresu opiniowania, a "tylko kwestii odmowy wykonania wyroku Sądu, który wywiera konsekwencje formalne w stosunku do opinii a nie dotyczące jakości czy ocen umieszczonych w opinii." W związku z powyższym, zarządzeniem z 22 stycznia 2015 r., Sąd wezwał skarżącego do sprecyzowania skargi z 14 października 2014 r., poprzez jednoznaczne wskazanie czy jest to skarga na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nieusunięcia z opinii o służbie zapisu o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego czy jest to skarga na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 149/14 uchylającego orzeczenie Komendanta Głównego Policji z [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z [...] października 2013 r. w przedmiocie uznania winnym i odstąpienia od wymierzenia kary. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z 26 lutego 2015 r., skarżący oświadczył, że skarga dotyczy bezczynności Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nieusunięcia z opinii o służbie zapisu o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważyło następuje: Rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nieusunięcia z opinii o służbie zapisu o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Z uwagi na treść skargi oraz wniosek organu o jej odrzucenie Sąd uznał, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy konieczne jest w pierwszej kolejności rozważenie, czy wniesiona skarga należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym zakresie wskazać zaś trzeba na art. 3 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Nadto, w myśl § 3 cytowanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Wskazane regulacje prawne określają właściwość rzeczową sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli nad działalnością organów administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność może więc dotyczyć jedynie bezczynności w wydaniu aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Analizując kwestię dopuszczalności skargi na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nieusunięcia z opinii o służbie zapisu o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego, należy wskazać, że żądana czynność nie mieści się w katalogu aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że w uchwale z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW) o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, wydaną na podstawie § 15 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 172, poz. 1405 ze zm.), nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy ABW nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym ani materialnym. Sąd wyjaśnił, że pod terminem sprawa administracyjna powszechnie rozumie się sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Tymczasem opinia służbowa nie jest dokonywana ani w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, ani sama bezpośrednio skutków takich nie wywołuje. Niewątpliwie może ona w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową funkcjonariusza, gdyż w dalszym okresie czasu może wpływać na jego awans, uprawnienia do określonych świadczeń, a nawet dalsze trwanie stosunku służbowego. Takie konsekwencje prawne nie są jednak bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz mogą być wynikiem dopiero kolejnych działań przełożonych podejmowanych w odrębnych postępowaniach. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako aktu wywołującego bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Omawiana opinia służbowa stanowi jedynie ocenę, stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga. Nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Opinia służbowa nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego charakter rozstrzygnięcia w sprawie opinii służbowej nie pozwala także na jego zakwalifikowanie do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Takie działania muszą bowiem dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza to, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z 4 lutego 1998r. sygn. II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz.139). Wprawdzie cytowana wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzyga zagadnienie prawne powstałe na gruncie przepisów dotyczących funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże wyrażona w niej ocena odnośnie charakteru opinii służbowej będzie miała zastosowanie w niniejszej sprawie. Przemawia za tym fakt, iż regulacje dotyczące trybu opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zawarte w art. 53 ustawy z dnia 24 maja 2002r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 172, poz., 1405 ze zm.) są analogiczne do regulacji dotyczących trybu opiniowania funkcjonariuszy Policji określonych w art. 35 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Charakter rozstrzygnięcia organów Policji w przedmiocie opinii służbowej nie pozwala także na jego zakwalifikowanie do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W związku z powyższym kognicji sądu administracyjnego nie podlega również skarga na bezczynność w przedmiocie opinii służbowej, gdyż skarga na bezczynność może dotyczyć jedynie bezczynności w wydaniu aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Głównego Policji polegająca, jak określił to skarżący, na nieusunięciu z opinii o służbie zapisu o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Skarżący dąży zatem do zmiany treści opinii. Konkludując, ponieważ kwestionowane przez skarżącego zaniechanie Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej z prawnych form działania administracji publicznej, co do której dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność, a kognicja sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie wynika także z przepisów szczególnych, to przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.